Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB) decyzją z [...] września 2019 r., znak [...], odmówił nałożenia na K. K. oraz [...] i U. K. – współwłaścicieli działki nr [...] w [...] (dalej także: skarżący) obowiązku wykonania określonych czynności łub robót budowlanych przy budynku znajdującym się na tej działce.
W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że podczas oględzin przeprowadzonych 13 sierpnia 2019 r. ustalono, że na opisanej działce znajduje się użytkowany budynek usługowy murowany z dachem drewnianym krytym blachą trapezową. Ściana budynku usytuowana od strony granicy z działką nr [...] składa się ze ściany głównej bryły budynku o długości 10,43 m, którego spadek dachu skierowany jest na wschód i na zachód oraz ściany części dobudowanej do głównej bryły budynku o długości 11,68 m, której spadek dachu skierowany jest na północ i na południe. Ściana części dobudowanej, znajdująca się od strony północnej przy granicy z działką nr [...], posiada rynny i rury spustowe, których wylot skierowany jest na działkę nr [...]. Obecna podczas oględzin skarżąca U. K. oświadczyła, że obiekt ten istnieje od czasów przedwojennych ubiegłego wieku. W 2019 r. wykonała ona jedynie remont polegający na pomalowaniu ścian i oczyszczeniu płytek chodnikowych wokół budynku.
Rury spustowe wychodzące na działkę sąsiada i płytki chodnikowe istnieją od czasu wzniesienia budynku. W. D. – właściciel działki nr [...] stwierdził natomiast, że opaski chodnikowej nie było, było tylko kilka płytek, a od około 10 lat w ścianie od strony granicy z jego działką znajduje się okno, co nie spełnia warunku bezpieczeństwa pożarowego. Wskazał też, że woda z dachu części dobudowanej obiektu jest odprowadzana na jego działkę oraz zażądał nakazania skarżącym odprowadzenia wód opadowych na własną posesję.
W trakcie postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że obiekt jest usytuowany skośnie do granicy z działką nr [...] i jest oddalony od tej granicy na odległość od 0,00 - 0,50 m, co pozwala na odprowadzanie wód opadowych na własną działkę. PINB stwierdził, że zarówno okno, jak i rynny i rury spustowe na części dobudowanej, istnieją od około 1947 r., co potwierdza m.in. odpis projektu budynku wykonany w 1947 r. Brak jest więc podstaw do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.).
W odwołaniach od tej decyzji W. D., E. S., E. D. i K. D. – współwłaściciele działki sąsiedniej nr [...] (dalej także: uczestnicy) zarzucili, że wody opadowe z dachu budynku znajdującego się na działce skarżących są odprowadzane na ich działkę, co jest niezgodne z przepisami prawa budowlanego. Ponadto, obiekt w granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, tymczasem w ścianie znajdującej się w granicy działki jest okno.
Decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym zamontowanie rynny odprowadzającej wody opadowe z dachu w części usługowej dobudowanej do głównej bryły budynku, od strony działki nr [...], na stronę zachodnią oraz zamontowanie rury spustowej Ř 100 mm odprowadzającej wody opadowe na własny teren nieutwardzony lub do dołu chłonnego – do 31 stycznia 2020 r.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie WINB stwierdził, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej nieruchomości zabudowanej budynkiem, co ma miejsce w niniejszej sprawie, przepis § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.; dalej także: rozporządzenie), dopuszcza odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Nie można jednak zgodzić się ze stwierdzeniem PINB, że zlokalizowanie budynku w odległości około 0,5 m od granicy działki pozwala na odprowadzanie wód opadowych na własną działkę, tym bardziej, że część dobudowana do głównej bryły budynku, z której dachu odprowadzane są wody opadowe, znajduje się przy granicy z działką nr [...].
Mając na uwadze powyższe, zdaniem WINB, należało doprowadzić obiekt do zgodności z wyżej wymienionym przepisem rozporządzenia, co organ odwoławczy uczynił uchylając zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o nałożeniu, na skarżących jako właścicieli obiektu, obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.
Jednocześnie WINB stwierdził, że sprawa okna znajdującego się w poddaszu głównej bryły budynku na działce nr [...] nie jest objęta zakresem postępowania, gdyż nie była przedmiotem decyzji PINB. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, na skutek pisma uczestników z 9 lipca 2019 r. w sprawie odwodnienia budynku zlokalizowanego na tej działce i w takim zakresie zostało rozstrzygnięte. Organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy podmiotowo i przedmiotowo ukształtowanym przez PINB. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej. WINB nie był zatem uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania w sposób odmienny niż uczynił to PINB.
W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie:
- - § 2 i § 28 rozporządzenia poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie § 28 rozporządzenia mimo, że § 2 rozporządzenia wyklucza stosowanie go do projektowania, budowy i przebudowy istniejących budynków oraz zmiany sposobu użytkowania budynków i związanych z nimi urządzeń budowlanych co doprowadziło do zastosowania tych przepisów do budynku istniejącego od okresu blisko 100 lat nie podlegającego żadnej przebudowie ani zmianie funkcji użytkowania.
- - art. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący nie posiadają prawa do odprowadzania wody na sąsiednią nieruchomość, bądź brak wyjaśnienia czy należący do nich pas gruntu nie jest wystarczający do odebrania wód opadowych i do takiej sytuacji faktycznie nie dochodzi.
W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie złożyli natomiast wniosku o zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Sąd uwzględnił skargę z także powodów w niej niewyrażonych, mając na uwadze art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane w skardze.
W rozstrzyganej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności zastosowania powołanego przez organy § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku usytuowanego na działce nr [...] w L..
Zgodnie z tym przepisem, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2).
Organ odwoławczy, uwzględniając zaskarżoną decyzją odwołanie złożone przez uczestników – właścicieli sąsiedniej względem nieruchomości, na której położony jest oceniany budynek, stwierdził, że powołany przepis ma zastosowanie w sprawie, albowiem niedopuszczalne jest odprowadzenie wód opadowych poza działkę własną inwestora – na teren działki sąsiedniej należącej do uczestników. Jednocześnie organ stwierdził, że na ocenę zasadności zastosowania omawianego przepisu rozporządzenia nie ma wpływu to, że opisany budynek, co jest okolicznością niekwestionowaną w sprawie, został wybudowany w okresie przed wybuchem II wojny światowej (przed 1939 r.). Z tego powodu organ drugiej instancji uznał, że należało doprowadzić obiekt do zgodności z wyżej wymienionym przepisem rozporządzenia, co organ uczynił uchylając zaskarżoną decyzję pierwszej instancji w całości i orzekając o nałożeniu, na skarżących jako właścicieli obiektu, obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.
Powyższe stanowisko WINB jest prawnie wadliwe, albowiem pomija ono treść § 330 rozporządzenia, który jest przepisem intertemporalnym wyłączającym zastosowanie przepisów rozporządzenia w określonych w nim sytuacjach.
W myśl tego przepisu, przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;
- 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.
W świetle zaś § 207 ust. 2 rozporządzenia przepisy tego aktu dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.
Na gruncie powołanych przepisów wyrażone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia (to jest przed 16 grudnia 2002 r.) przepisy tego aktu mogą mieć zastosowanie w ograniczonym zakresie. Po pierwsze, zastosowanie to zostało ograniczone do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego. Po drugie, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, to jest budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi (zob. wyroki NSA z: 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1316/11, 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 327/09, 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1316/11 i z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 520/19). Powyższe stanowisko Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że omawiane przepisy zostały pominięte przez organ nadzoru budowlanego drugiej instancji. Z tego powodu, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny, nieuprawnione było zastosowanie przepisu § 28 rozporządzenia do budynku skarżących, który był faktycznie wybudowany i użytkowany przed wejściem w życie rozporządzenia, skoro w stosunku do tego budynku nie stwierdzono, na podstawie odrębnych przepisów, aby zagrażał on bezpieczeństwu ludzi. Niewątpliwie organ pierwszej instancji ani organ drugiej instancji nie doszedł do takiego przekonania, a stanowisko organu odwoławczego co do konieczności nałożenia na skarżących obowiązków – w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – w celu doprowadzenia omawianego budynku do stanu zgodnego z prawem, wynikało ze stwierdzenia naruszenia obecnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie odprowadzania wód opadowych.
W konsekwencji tego brak było podstaw uzasadniających zastosowanie powyższych przepisów Prawa budowlanego i przyjęcie przez WINB, że w sprawie zachodziły okoliczności obligujące ten organ do nałożenia na skarżących opisanych w zaskarżonej decyzji robót.
Z tych powodów bezzasadne było podjęte przez organ odwoławczy orzeczenie reformatoryjne, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wskazane wyżej uchybienia niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, co zobowiązywało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, albowiem sprawa niniejsza będzie podlegała ponownemu rozpoznaniu w swym całokształcie przez organ odwoławczy. Obowiązkiem organu będzie należyte przeanalizowanie wszystkich istotnych kwestii, w tym również wynikających z tychże zarzutów.
Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organu będzie wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym dokonanie wnikliwej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w celu zakończenia prowadzonego w sprawie postępowania legalizacyjnego w sposób prawem przewidziany.
O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał, albowiem skarżący przed zamknięciem rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku nie złożyli – stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a. – wniosku o zasądzenie na ich rzecz od organu należnych kosztów.
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.