Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania B. M. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2015.2031 z późn. zm.), dalej jako "u.z.r.i.d." utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] o udzieleniu Wójtowi G. L. (jako zarządcy drogi) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] [...] w zakresie budowy obustronnych jednokierunkowych pasów ruchu dla rowerów na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w ramach inwestycji pn. "Budowa dróg dla rowerów i pasów ruchu dla rowerów w G. L. w ramach projektu "M. ".
Od decyzji odwołanie wniosła B. M., będąca współwłaścicielką działki nr ewid.[...] położonej w jednostce ewidencyjnej [...] L., która wskazaną decyzją została podzielona na działki nr [...] i nr [...], przy czym działkę o nr [...] o powierzchni 0,0413 ha przeznaczono na pas drogowy (działka ta stanie się więc własnością G. L.), a budynek skarżącej na działce nr [...] nakazano rozebrać. B. M. zarzuciła organowi naruszenie art. 11 d ust. 1 pkt 3 i 3a oraz art. 12 ust. 1 u.z.r.i.d. poprzez zatwierdzenie niewłaściwego podziału jej działki z pominięciem faktu usytuowania na tej działce budynku i naruszenie jej interesu. Zarzuciła także naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ nie rozpoznał jej pisma z dnia 4 kwietnia 2019 r. i przez to nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Poza tym organ I instancji nie zapewnił jej czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie przesłuchał jej i nie przeprowadził oględzin nieruchomości, naruszając art. 10, art. 8, art. 75 i art. 79 k.p.a.; ponadto nieprawidłowo uzasadnił decyzję, ponieważ nie wskazał dowodów, na podstawie których wydał rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 k.p.a.) Podkreśliła, że nie zgadza się na rozbiórkę jej budynku usytuowanego w poszerzonym pasie drogowym, gdyż budynek jest budynkiem mieszkalnym i jest w dobrym stanie technicznym, a działka jest prawidłowo użytkowana i zagospodarowana.
Początkowo budynek był usytuowany w prawidłowej odległości od drogi, ale jej poszerzenie w latach późniejszych spowodowało znaczne zbliżenie budynku do pasa drogowego, a obecnie budowa drogi jest w bezpośredniej kolizji z nim.
Wojewoda, nie uwzględnił odwołania i wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wyjaśnił, że wniosek Wójta G. L., będącego zarządcą drogi z dnia 18 grudnia 2018 r. o wydanie decyzji był dopuszczalny w świetle art. 11a ust. 1 u.z.r.i.d., zawierał wymagane stosownie do art. art. 11 b ust 1 i art. 11 d dokumenty, opinie i uzgodnienia. Do wniosku załączono mapę w skali 1:500 (rys. [...] - [...]), na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor przedstawił także, wymagany przepisem art. 11 d ust. 1 pkt 5 u.z.r.i.d., projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Zakres inwestycji obejmuje budowę obustronnych jednokierunkowych pasów ruchu dla rowerów przy krawędzi jezdni, wzmocnienie nawierzchni i poszerzenie drogi, przebudowę i zjazdów indywidualnych i publicznych, budowę i przebudowę infrastruktury sanitarnej, wodociągowej, energetycznej i teletechnicznej, regulację poboczy oraz wykonanie oznakowania pionowego i poziomego. Całość robót obejmuje zatwierdzony badaną decyzją projekt budowlany składający się z kilku tomów branżowych.
Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] przed wydaniem decyzji, dochował procedur nakazanych przepisami prawa: poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podając jego podstawę prawną, okoliczności faktyczne i prawne, będące przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków zgodnie z art. 11 d ust. 5 u.z.r.i.d. (pismo z dnia 1 marca 2019 r.), zawiadomił o wszczęciu postępowania wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego w L. i G. L. oraz w prasie lokalnej - Kurier L. (wydanie z dnia 5 marca 2019 r.) Ponadto obwieszczenia zamieszczono na stronach internetowych tych urzędów. W zawiadomieniu i obwieszczeniu wskazano nieruchomości objęte wnioskiem oraz zawarto informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.
W toku postępowania brała udział m.in. skarżąca B. M., która domagała się zmiany przebiegu spornej drogi. Organ odniósł się do jej uwag w piśmie z dnia 21 marca 2019 r., wskazując powody i zasady wyboru trasy lokalizacji ścieżki rowerowej w pobliżu jej nieruchomości,
W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom z art. 11 f ust. 1 u.z.r.i.d. - zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i ustalenia związane z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, określa warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednocześnie zatwierdza projekt budowlany branży drogowej, sanitarnej, elektrycznej i telekomunikacyjnej, będący jej integralną częścią; rozstrzyga także o zatwierdzeniu podziałów nieruchomości oraz określa nieruchomości, które staną się z mocy prawa własnością samorządu terytorialnego - G. L. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Dokumentacja związana z podziałem nieruchomości - mapy podziałowe, przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w L..
Zgodnie z art. 11 f ust. 3 u.z.r.i.d. decyzję doręczono wnioskodawcy, zaś o jej wydaniu pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w L. oraz G. L., a także w prasie lokalnej - "K. L." (wydanie z dnia 11 kwietnia 2019 r.). W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysłanych na adresy dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją, wskazane w katastrze nieruchomości, co jest zgodne z art. 11f u.z.r.i.d.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności skarżącej poprzez poszerzenie pasa drogowego kosztem jej nieruchomości organ wyjaśnił, że to zarządca drogi we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, a więc to inwestor ustala miejsce, sposób i kształt inwestycji, natomiast organ administracyjny dokonuje jedynie jej oceny prawnej. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, prawo własności może podlegać ustawowym ograniczeniom m.in. na podstawie u.z.r.i.d. Właścicielom przejętych nieruchomości przysługuje natomiast odszkodowanie ustalone w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w którym skarżąca jako strona będzie miała prawo wnoszenia uwag dotyczących wartości jej nieruchomości, w tym znajdującego się na niej budynku. Organ podkreślił, że zarządca drogi realizując rozbudowę drogi zobowiązany jest do poszerzenia pasa drogowego do stanu zgodnego z wymogami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ może natomiast działać tylko w granicach wniosku i nie ma możliwości ingerowania w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę.
W związku z tym, że w niniejszym postępowaniu nie było potrzeby badania, czy podlegający rozbiórce budynek skarżącej jest budynkiem mieszkalnym, czy gospodarczym i jaki jest jego stan techniczny, nie istniała także konieczność przeprowadzenia oględzin nieruchomości, których brak zarzuca B. M..
Natomiast gdy chodzi o zarzut nierozpatrzenia jej pisma z dnia 4 kwietnia 2019 r. (złożonego dzień przed wydaniem decyzji), to uwagi zawarte w tym piśmie skarżąca formułowała już wcześniej i organ się do nich odnosił - organ nie naruszył więc art. 10, art. 8, art. 75 i art. 79 k.p.a.
Niezasadny jest również zarzut, że inwestycja nie spełnia wymogów środowiskowych. Przeznaczony do rozbudowy odcinek drogi nie przecina obszarów i form ochrony przyrody, a z uwagi na niewielką skalę, przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko zarówno w trakcie realizacji jak i podczas eksploatacji. Inwestycja posiada pozytywną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. - decyzja z dnia [...] r., znak: [...], której zalecenia uwzględniono w zaskarżonej decyzji.
Organ I instancji uwzględnił również wniosek inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 u.z.r.i.d. ze względu na interes społeczny i gospodarczy. Wskazał, że inwestycja dotyczy przebudowy drogi publicznej o bardzo złym stanie technicznym, poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego i usprawni transport drogowy, co wyczerpuje przesłankę "uzasadnionego przypadku".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. M. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, podnosząc takie same zarzuty, jak w odwołaniu tj.:
- I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji opartej na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych, wydanej z naruszeniem prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;
- 2. art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, nieodniesienie się do wszystkich dowodów, dokonanie ich oceny w sposób nieprawidłowy, nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, bezzasadne uznanie, że nie ma podstaw ani potrzeby przy wydaniu rozstrzygnięcia w tym postępowaniu badania i uwzględniania rodzaju i sposobu zabudowy nieruchomości skarżącej, pominięcie kwestii podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania w szczególności w piśmie z dnia 4 kwietnia 2019 r.;
- 3. art. 10 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a oraz 75 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie skarżącej, pomimo że jej działka jest działką newralgiczną dla planowanej inwestycji, zabudowaną budynkiem mieszkalnym, który usytuowany jest w planowanej granicy podziału;
- 5. art. 75 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin jej działki nr [...];
- 6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów odwołania, które to braki miały istotny wpływ na wynik sprawy;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 11 d ust. 1 pkt 3 i 3a u.z.r.i.d. poprzez pominięcie w projekcie podziału działki nr [...] i znajdującego się na niej domu mieszkalnego i art. 12 ust. 1 u.z.r.i.d. poprzez jego błędną wykładnię i zatwierdzenie podziału działki nr [...] w sytuacji, gdy na tej działce w linii podziału znajduje się budynek mieszkalny
W obszernym uzasadnieniu tych zarzutów skarżąca podkreśliła, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją podział jej działki jest niezgodny z obowiązującym prawem, bowiem linie podziału przechodzą przez środek jej domu mieszkalnego, a nie po ścianach szczytowych. Poza tym podział narusza jej prawo własności, pozbawiając ją budynku mieszkalnego. Podkreśliła, że budynek nie jest w złym stanie technicznym, pomimo że został wzniesiony w latach 70- tych, gdyż od kilku lat jest sukcesywnie remontowany, posiada okna, drzwi, podłogi drewniane, sufity uszczelnione, przewód kominowy, drzwi są mocne, całe, wykonane z desek dębowych, zamykane na klucz. Budynek w [...] części jest wyremontowany, przykryty blachą ocynkowaną, planowane są dalsze remonty stosownie do możliwości finansowych skarżącej, która jest emerytką. Dom składa się z dwóch pokoi mieszkalnych, kuchni i jednego pomieszczenia dodatkowego, jest umeblowany, posiada instalację elektryczną.
W domu zamieszkiwali jej rodzice, a obecnie ona, działka jest użytkowana od wiosny do późnej jesieni, wokół domu jest ogród warzywny. Poza tym działka znajduje się w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem RP - uprawy polowe w otulinie Kozłowieckiego Parku Krajobrazowego, w Ekologicznym Systemie Obszarów Chronionych [...], a więc konieczne jest ustalenie, czy inwestycja spełnia wymagania środowiskowe.
Skarżąca podniosła, że jej dom powstał przed wybudowaniem drogi, a jego usytuowanie nie było kwestionowane jako nieprawidłowe, z czasem część jej działki została przejęta pod drogę i przejęta przez G. L..
Argumentując zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca podkreśliła, że organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący i przekonujący do składanych przez nią środków dowodowych – nie ustalił przeznaczenia jej budynku i nie ustosunkował się do odpowiedzi na jego wyjaśnienia zawarte w piśmie datowanym na dzień 4 kwietnia 2019 r. Nie jest bowiem prawdą, że kwestie podnoszone w piśmie były przedmiotem wcześniejszych rozważań. Uzasadnienie ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja odpowiada prawu tj. art. 11 u.z.r.i.d., podczas gdy prawidłowe uzasadnienie decyzji "ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia".
Podniosła, że niezasadne jest również odsyłanie jej do postępowania w przedmiocie odszkodowania, gdyż w istocie obecnie kwestionuje ona plan podziału nieruchomości i ustalenie granicy przebiegającej przez środek jej domu mieszkalnego posadowionego na działce, której jest współwłaścicielem w [...], nie jak wskazał organ w [...] części.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącej, że sąd administracyjny nie rozstrzyga samodzielnie sprawy administracyjnej. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd bada wyłącznie to, czy decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i czy przy jej wydaniu nie naruszono przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Kontrolując w takim zakresie zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] należy stwierdzić, że nie naruszają one obowiązujących przepisów.
Materialnoprawną podstawą wydania decyzji były przepisy art. 11 a, art. 11 f ust. 1 u.z.r.i.d. W świetle tych przepisów - wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich), wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Decyzja powinna zawierać ściśle określone elementy, wymienione szczegółowe w art. 11 f ust. 1 u.z.r.i.d. tj.:
- 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;
- 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;
- 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;
- 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;
- 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;
- 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;
- 7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;
- 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:
- a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,
- b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,
- c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,
- d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,
- e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,
- f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,
- g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,
- h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,
- i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,
- j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.
Ustawa przewiduje liczne wymagania, jakie musi spełniać planowana inwestycja oraz określa dokumenty, jakie musi przedłożyć inwestor. Organ ocenia natomiast wyłącznie kompletność wniosku, sprawdza, czy pochodzi on od uprawnionego podmiotu, a także sprawdza, czy inwestycja została zaopiniowana przez właściwe organy bądź czy posiada wymagane uzgodnienia. Wynika to z przepisów art. 11 a ust. 2a i art. 11 e u.z.r.i.d., które stanowią, że "wojewoda lub starosta wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11 f ust. 1" oraz, że "nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami". W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przytoczonych wyżej przepisów przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany.
Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14, z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18, z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17, z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18). Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję.
Z przytoczonych przepisów art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 u.z.r.i.d. wynika zatem, że organ rozpatrując wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej związany jest m.in. wskazanymi przez inwestora granicami pasów drogowych, a także wskazanym przebiegiem podziałów nieruchomości. W tym zakresie kontrola organu rozpatrującego wniosek obejmuje wyłącznie badanie tego, czy wskazane linie rozgraniczające rzeczywiście obejmują pas drogowy (a więc, czy faktycznie inwestycja ma charakter inwestycji drogowej) oraz czy projekt podziału został sporządzony zgodnie z odrębnymi przepisami. To również inwestor określa, które nieruchomości zostaną na skutek inwestycji przejęte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (art. 11 d ust. 1 pkt 3a), a także to, z których nieruchomości (lub ich części) korzystanie będzie ograniczone (art. 11 d ust. 1 pkt 3b).
Podkreślić należy, że w świetle art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. c u.z.r.i.d. – starosta ma prawo określić w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji – w razie potrzeby - obowiązek i termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że wniosek Wójta G. L., będącego zarządcą drogi gminnej nr [...], był kompletny, inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego i została pozytywnie zaopiniowana przez organy do tego uprawnione, treść decyzji zezwalającej na jej realizację zawiera wszystkie konieczne elementy, a więc w tej sytuacji nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Podkreślić należy, że są to okoliczności niekwestionowane przez skarżącą, Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości.
Przedmiotem inwestycji jest rozbudowa drogi gminnej nr [...] N. S. w zakresie "budowy obustronnych jednokierunkowych pasów ruchu dla rowerów". Zgodnie z art. 2 ust. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz.110), dalej jako "pr. dr."- pas ruchu dla rowerów to część jezdni przeznaczona do ruchu rowerów w jednym kierunku, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi, z kolei "jezdnia" to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 2 ust. 6), a "droga" to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 2 ust. 1). Nie ulega wątpliwości, że w świetle tych ustawowych definicji, "pas ruchu dla rowerów" jest częścią pasa drogowego (drogi).
Realizacja takiego pasa jest więc inwestycją drogową. Podkreślić przy tym należy, że pas ruchu dla rowerów musi spełniać określone warunki techniczne, w szczególności musi mieć określoną szerokość. Zgodnie z § 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Z 2016 r., poz. 124 - dalej jako "rozporządzenie w/s w.t.d.p.") – "(...) dopuszcza się wyznaczenie pasów ruchu dla rowerów o szerokości nie mniejszej niż 1,5 m i nie większej niż 2,0 m każdy, przy czym dopuszcza się jej zwiększenie w obrębie skrzyżowania do 3,0 m. Pas ruchu dla rowerów oddziela się od sąsiedniego pasa ruchu znakami poziomymi lub wyspą dzielącą". Inwestor musi więc tak zaprojektować granice tego pasa, by wymagania sformułowane w przytoczonych przepisach zostały zachowane.
Zarzuty skarżącej w istocie dotyczą podziału jej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w wyniku którego istniejący na tej nieruchomości budynek znalazł się na dwóch powstałych działkach nr [...] i nr [...], a w konsekwencji został przeznaczony przez inwestora, a następnie przez organ do rozbiórki.
Jak wyżej wskazano, przytoczone przepisy dawały organowi podstawę do orzeczenia o rozbiórce tego budynku. Inwestor nakreślił granicę pasa drogowego w taki sposób, że przebiega ona przez budynek istniejący na działce skarżącej nr [...]. Należy przy tym podkreślić, że inwestor (zarządca drogi), był uprawniony do określenia takiego przebiegu, jako wnioskodawca (stosownie do art. 11 d ust. 1 pkt 1 u.z.r.i.d., który stanowi, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapę (...) przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu) i z uwagi na konieczność zachowania wymaganej w rozporządzeniu w/s w.t.d.p. szerokości projektowanego pasa.
Okolicznością wtórną takiego przebiegu spornego pasa, stała się konieczność dokonania podziału nieruchomości skarżącej i rozbiórka jej budynku w całości, jako nienadającego się do dalszego użytkowania (skoro jego część znalazła się w pasie drogowym – pasie ruchu dla rowerów). Zaistniała więc "potrzeba", o której mowa w art. 11 e ust. 1 pkt 8 lit. "c" u.z.r.i.d., uzasadniająca orzeczenie w zaskarżonej decyzji rozbiórki budynku skarżącej. W świetle przedstawionych okoliczności istniały zatem podstawy prawne, wbrew zarzutom skarżącej, do dokonania takiego podziału jej nieruchomości, pomimo tego, że podział nie nastąpił "po ścianach szczytowych" istniejącego budynku. Rzeczywiście w świetle art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz.65), dalej jako "u.g.n."- "jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu.
W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części". Należy mieć jednak na uwadze, że ustawa u.z.r.i.d. jest ustawą szczególną, zaś stosownie do art. 23 u.z.r.i.d. "tylko w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wiąże się więc z koniecznością ustalenia, czy w określonej sytuacji dana okoliczność faktyczna może być poddana regulacji komentowanej ustawy, a dopiero gdy brak takiej możliwości - należy w określonym w art. 23 zakresie stosować regulację ustawy o gospodarce nieruchomościami (Sagan Beata, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Komentarz, LexisNexis 2013, komentarze sip). W niniejszej sprawie nie był możliwy podział według tych reguł, gdyż inwestor zobowiązany był uwzględnić wymagania techniczne w zakresie szerokości pasa ruchu dla rowerów, co spowodowało konieczność objęcia tym pasem także części nieruchomości skarżącej, na której znajduje się jej budynek. Ustawa – u.z.r.i.d. należy do ustaw, które w sposób legalny umożliwiają ograniczenie prawa własności. Jest to specustawa, a więc ustawa szczególna, która odnosząc się do wąskiej grupy inwestycji tj. do inwestycji drogowych, zawiera szczegółowe regulacje z zakresu zarówno szeroko rozumianego prawa budowlanego, jak i prawa gospodarowania nieruchomościami, w tym obejmującego zasady wywłaszczania nieruchomości na cele publiczne. "Przyjęte w tej ustawie rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych (w tym prawa własności), a przy tym ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności.
Oceniając legalność decyzji wydanej na podstawie specustawy drogowej należy zatem mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma w tym kontekście prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 27 lutego 2020 r., II SA/Go 860/19), co - jak wyżej wyjaśniono - w niniejszej sprawie nie miało miejsca ze względu na konieczność realizacji spornego pasa ruchu dla rowerów zgodnie z warunkami technicznymi w zakresie jego szerokości.
W związku z powyższym należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi, obowiązujące przepisy zezwalały Staroście [...] na zatwierdzenie podziału nieruchomości skarżącej "przez środek budynku", a w konsekwencji także na orzeczenie o rozbiórce tego budynku jako nienadającego się do dalszego użytkowania.
Słusznie przy tym wyjaśniły skarżącej organy, że osobom, które w związku z decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, zostaną pozbawione prawa własności nieruchomości, przysługuje odszkodowanie w wysokości uwzględniającej wartość nieruchomości, w tym jej zagospodarowanie i zabudowanie. Wynika to z art. 12 u.z.r.i.d., który brzmi następująco:
- 1. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości.
- 2. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości.
- 3. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.
- 4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:
- 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,
- 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych
- - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
4a. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
4b. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. (...)
- 5. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.
- 18. (...).
Z powyższego przepisu wynika, że odszkodowanie ustalane jest odrębną decyzją w odrębnym postępowaniu i co do zasady według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że w świetle przepisów tej ostatniej ustawy (art. 134) podstawą ustalenia wysokości odszkodowania będzie wartość rynkowa nieruchomości, a przy jej określaniu będzie uwzględniony w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan. W związku z tym, to przy określaniu wysokości odszkodowania w odrębnym postepowaniu będzie miało znaczenie to, w jaki sposób był użytkowany budynek skarżącej, w jakim stanie się znajdował. Słusznie więc stwierdziły organy obu instancji, że w niniejszym postępowaniu bezcelowe było ustalanie stanu technicznego, przeznaczenia, czy jego wartości budynku, zbędne było w związku z tym przeprowadzanie oględzin. Ubocznie należy wskazać, że w załączonym do wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację spornej inwestycji projekcie, znajduje się szczegółowa dokumentacja fotograficzna wraz z opisem budynku skarżącej (zał. nr [...] do decyzji - projekt rozbiórki).
Organ miał więc dokumenty pozwalające na zakwalifikowanie budynku skarżącej jako budynku gospodarczego. Podkreślić jednak należy, że taka kwalifikacja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na realizację spornej inwestycji; nie ma też wiążącego charakteru dla orzeczenia w przedmiocie odszkodowania, którego wydanie będzie poprzedzone odrębnym postępowaniem wyjaśniającym, w toku którego będzie ustalany sposób użytkowania spornego budynku. Skarżąca będzie miała prawo w tym kolejnym postępowaniu podnosić argumenty dotyczące wartości jej nieruchomości, zagospodarowania i zabudowania. Podkreślić należy, że w świetle przedstawionych wyżej regulacji prawnych, nie byłoby wykluczone wydanie pozwolenia na realizację spornej inwestycji nawet wówczas, gdyby organ uznał, że budynek skarżącej ma charakter mieszkalny i stale w nim zamieszkuje. Z woli ustawodawcy dopuszczalne jest pozbawienie właściciela nieruchomości prawa własności w celu realizacji interesu publicznego, a takim jest realizacja inwestycji drogowej.
W związku z tym, że podnoszone przez skarżącą zarówno w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego, w tym w piśmie z dnia 4 kwietnia 2019 r., zarzuty dotyczyły kwestii przeznaczenia i wartości jej budynku, które to okoliczności nie miały znaczenia dla wydania decyzji w niniejszej sprawie, nie są obecnie zasadne zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77, 80, 79 § 1 i art. 75 k.p.a. polegające w szczególności na nieprzesłuchaniu skarżącej, czy nieprzeprowadzeniu oględzin.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżąca brała czynny udział w postępowaniu, a organ odnosił się do jej uwag wyczerpująco. Istota żądań skarżącej sprowadza się do tego, by nie dokonywać rozbiórki jej budynku, jednak kwestia ta została przez inwestora wyjaśniona koniecznością zajęcia jej działki nr [...], w tym w części zabudowanej jej budynkiem, pod planowany pas ruchu dla rowerów.
Wbrew zarzutom, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Uzasadnienia zawierają wszystkie elementy wymagane w art. 107 § 3 k.p.a. Organ przytoczył przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnił, dlaczego uwzględnił wniosek wskazując, że spełnia on formalne wymogi, załączona dokumentacja została sporządzona przez osoby posiadające specjalistyczne uprawnienia, inwestycja posiada wymagane uzgodnienia i opinie, a także była przedmiotem decyzji Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny jej oddziaływania na środowisko, a wnioski i ustalenia tego organu zostały uwzględnione w treści zaskarżonej decyzji (pkt III a).
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył także przepisów prawa materialnego, w tym art. 11 d ust. 1 pkt 3 i 3a oraz art. 12 ust. 1 u.z.r.i.d., dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wydane zostało na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 18 ze zm.).