Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. C. pozwolenia na budowę obejmującą termomodernizację budynku usługowo - handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych przy ul. [...] w C..
W dniu [...] października 2020r. odwołanie od wspomnianej decyzji złożyli E. i J. R., Jednocześnie pismem z tej samej daty wnieśli o przywrócenie uchybionego terminu podnosząc, że nie brali udziału w postępowaniu. Spółdzielnia nie poinformowała ich jako właścicieli wyodrębnionych lokali użytkowych o tym, że zamierza wystąpić o uzyskanie pozwolenia na budowę, oni sami nie udzielali natomiast zgody na dysponowanie ich nieruchomościami na cele budowlane. Wiedzę o pozwoleniu na budowę uzyskali dopiero 6 października 2020r. w Prokuraturze Rejonowej w C.. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda odmówił przywrócenia uchybionego terminu. Organ wyjaśnił, że podstawą do przywrócenia terminu jest spełnienie przez wnoszącego prośbę o przywrócenie terminu wszystkich warunków, tj. złożenie takiej prośby w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełnienie czynności, dla której określony był termin, a w końcu uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy wnoszącego prośbę.
Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest niewątpliwie pierwotna w stosunku do pozostałych warunków uwzględnienia wniosku. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż termin siedmiodniowy jest terminem, który nie podlega przywróceniu (art. 58 § 3 Kpa). Oznacza to, że niespełnienie tego warunku, uniemożliwia przywrócenie terminu, nawet gdy spełnione są pozostałe, spośród trzech wyżej wymienionych warunków. Z art. 58 § 2 kpa wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania wiadomości o tym. Przewidziany w art. 58 § 2 Kpa siedmiodniowy termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym jest terminem nieprzywracalnym (art. 58 § 3 Kpa).
Datą, od której należy liczyć ten termin, jest data uzyskania przez osobę zainteresowaną wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. Organ zwrócił uwagę, że z przepisu art. 58 § 1 Kpa może korzystać wyłącznie strona, której organ doręczył decyzję i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w ustawowym terminie. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie (Wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1759/06; z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09; z dnia 5 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 1329/95, z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 66/16).
Nie można wskazać na rozpoczęcie biegu 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 Kpa, w odniesieniu do osoby, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono decyzji, zaś dowiedziała się o rozstrzygnięciu z innego źródła. O uchybieniu terminu, a więc wystąpieniu przesłanki niezbędnej do rozpatrzenia w trybie art. 58 Kpa wniosku o przywrócenie terminu, można mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi. W tej sprawie decyzja organu I instancji nie została skarżącym doręczona. Odwołujący nie mogą zatem skorzystać z uprawnień przewidzianych w przepisie art. 58 § 1 kpa, a jedyną drogą dochodzenia swoich roszczeń jest wznowienie postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i J. R. postanowienie Wojewody uznali za oczywiście wadliwe. Podali, że nie kwestionują stanowiska organu w zakresie braku możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji niedoręczenia decyzji, bo jest to oczywiste. Ich zdaniem chodzi natomiast o naruszenie przez organ podstawowych zasad, które stoją u podstaw postępowania administracyjnego. Jest on bowiem zobowiązany dążyć do ustalenia prawdy materialnej i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także dbałości, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (7- 9 kpa). Tymczasem organ nawet nie podjął próby odczytania złożonego wniosku zgodnie z ich wolą i intencją i nie odniósł się do jego merytorycznej treści.
Skarżący wskazali, że złożone przez nich [...] października 2020 r. pismo stanowiło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. P. zostało skierowane do Prezydenta Miasta C., wskazywali, że nie brali udziału w postępowaniu i nie byli informowani o ubieganiu się przez C. Spółdzielnię Mieszkaniową o udzielenie jej pozwolenia na budowę. Stwierdzili także, że przysługuje im prawo udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz wniesienie odwołania od decyzji o której dowiedzieli się w Prokuraturze w C.. W ocenie skarżących ten właśnie tryb w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi. Tym bardziej, że strona działała w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo to strona nazwała wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i złożyła odwołanie od decyzji.
Obowiązkiem organu było nadanie mu stosownego biegu, a nie odmówienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Zdaniem skarżących nawet jeżeli organ uznał, że jest to wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w jego ocenie właściwy był tryb wznowieniowy, o czym zresztą w postanowieniu jest mowa, to mając na uwadze, że organ ma uwzględniać słuszny interes obywateli i dbać o niego, to zobligowany był nie do wskazania właściwego trybu w uzasadnieniu postanowienia, a do przesłania wniosku z powrotem do organu I instancji celem jego rozpoznania. Zasadnie mógł oddalić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od pozwolenia na budowę pod warunkiem wezwania skarżących do jego sprecyzowania udzielając stosownych pouczeń, czego nie uczynił. Gdyby w takiej sytuacji skarżący stwierdziliby kategorycznie, że domagają się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to zaskarżone postanowienie nie mogłoby budzić wątpliwości.
Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rację ma Wojewoda uważając, że z przepisu art. 58 § 1 kpa może korzystać wyłącznie strona, której organ doręczył decyzję i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w ustawowym terminie. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2007 r., II OSK 1759/06 i 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bądź któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, bądź któremu nie doręczono decyzji, i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma jednak możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania, skoro wniosek taki służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję.
Skoro skarżącym nie doręczono decyzji organu I instancji, a termin do złożenia odwołania upłynął wraz z upływem terminu dla strony, której doręczono jako ostatniej decyzję z 22 lutego 2018r. skarżący mają możliwość wykorzystania jedynie instytucji wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt.4 kpa zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udział w postępowaniu. Przepis ten gwarantuje ochronę podmiotowi, który został pozbawiony udziału w postępowaniu w sprawie przez przyznanie prawa do żądania wznowienia postępowania. Słusznie uważają skarżący, że sprawa powinna być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Nie nazwa zatem podania (pisma procesowego), ale jego treść decyduje o określeniu przedmiotu postępowania, jakie inicjuje jego wniesienie do organu, co dobrze obrazuje także orzecznictwo podane w skardze.
Wbrew jednak stanowisku zawartemu w skardze nie ma powodów, aby zarzucić Wojewodzie błędne odczytanie wniosku z [...] października 2020r., a w onsekwencji zaniechanie wezwania wnioskodawców do sprecyzowania swojego żądania. Jest oczywiste, że podanie o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania było złożone wraz z odwołaniem od decyzji z 22 lutego 2018r., co stanowiło wymóg formalny o jakim mowa w art. 58 § 2 kpa. Z przepisu art. 58 § 1 i 2 kpa wynika jasno, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony, przy czym przyjmuje się, że prośba ta nie może być prośbą dorozumianą. Instytucja przywrócenia terminu oparta jest bowiem na zasadzie skargowości co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób nie budzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu. Organ rozpoznając wniosek nie rozstrzyga natomiast prawidłowości rozstrzygnięcia, ale koncentruje się na ustaleniu, czy decyzja została stronie doręczona, a dalej, w razie uznania niedochowania terminu z czym przepisy wiążą określone skutki prawne, czy podane przez nią przesłanki uzasadniają jego przywrócenie.
Treść wniosku nie pozostawiała żadnych wątpliwości, że właśnie w ten sposób został sformułowany wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania z [...] października 2020r., czym innym jest natomiast podany w nim powód uznany przez skarżących za uzasadniający pozytywne dla nich rozstrzygnięcie. Warto natomiast zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2020r. (II OSK 1685/20 opubl. w CBOSA) w którym podkreślono, że postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu wynikającym przede wszystkim z art. 9 kpa jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw strony, w tym także wskazanie stronie właściwego trybu postępowania już po doręczeniu wydanej decyzji. Powinność ta wynika także z wyrażonej zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa).
W sytuacji zatem, gdy niepewność, co do środków zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji powstała z jego winy, który nie doręczył skutecznie decyzji stronie postępowania, a pismo strony zatytułowane "odwołanie" nie mogło doprowadzić do weryfikacji w trybie odwoławczym zaskarżonej decyzji, z powodu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, obowiązkiem organu odwoławczego powinno być zwrócenie się do skarżącego z zapytaniem, czy w takiej sytuacji jego pismo nazwane odwołaniem powinno być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania. Jeśli strona potwierdzi żądanie wznowienia postępowania w sprawie, jej pismo nazwane odwołaniem powinno być przekazane do organu, o jakim mowa w art. 148 § 1 kpa, który oceni dopuszczalność wznowienia postępowania w tej sprawie. Jeśli zatem nie było możliwe przywrócenie terminu do złożenia odwołania, skoro nie doręczono skarżącym decyzji organu I instancji, Wojewoda powinien zwrócić się do nich o wskazanie, czy odwołanie z [...] października 2020r. należy taktować jako wniosek o wznowienie postępowania, zwłaszcza, że w jego treści powołano okoliczność braku informacji ze strony Spółdzielni o staraniach w celu udzielenia pozwolenia na budowę i jego uzyskaniu.
Tymczasem po odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanowieniem z dnia 20 listopada 2020r. organ stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia ta pozostawała jednak poza kontrolą sądu w niniejszej sprawie.
Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r. poz. 2325) skargę należało oddalić.