Uzasadnienie
E. S. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 9 maja 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 29 września 2021 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem - T. K., legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 5 maja 2021 r., wydanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Biłgoraju, na podstawie którego wymieniony został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji na czas oznaczony do dnia 30 maja 2023 r.
Decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. Wójt Gminy Tarnawka, odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie brak jest przesłanek do przyznania świadczenia, uregulowanych w art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r."). Wójt stwierdził, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki zaistniała po przekroczeniu kryterium wieku, określonego wymienioną wyżej ustawą. Kolejną przeszkodą według organu pierwszej instancji jest okoliczność, że ojciec wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim zaś jego współmałżonka nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 9 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust.1 i ust. 1b u.ś.r. oraz wskazał, że nie podziela stanowiska zawartego w skarżonej decyzji w zakresie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznając, iż organ I instancji dokonał błędnej wykładni jego treści i niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt: K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.).
Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, iż niepełnosprawny T. K. pozostaje w związku małżeńskim z B. K.. Żona osoby wymagającej opieki nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że strona zamieszkuje w innej miejscowości, aniżeli osoba niepełnosprawna. Codziennie odwiedza ojca, który wymaga pomocy i opieki ze strony innych osób. T. K. mieszka z żoną, jest osobą leżącą, z niedowładem czterokończynowym, nie poruszającą się samodzielnie, ma trudności oddechowe, wymaga pomocy przy karmieniu, codziennej toalecie, ubieraniu. Jest osobą niezdolną do samodzielnego funkcjonowania, wymaga nieprzerwanej uwagi oraz nadzoru nad zwykłymi czynnościami dnia codziennego. Jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje skarżąca, która pomaga w czynnościach higienicznych, toaletowych, asystuje podczas wizyt lekarskich, przygotowuje posiłki, karmi ojca oraz wykupuje leki.
Organ odwoławczy podkreślił, że zobowiązanie współmałżonka do sprawowania opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym miedzy małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.
W złożonej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
- - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielne egzystencji;
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie strona wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu strona podniosła, że poprzestanie na wykładni językowej art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a u.ś.r. i nie zastosowanie wykładni systemowej oraz celowościowej tego przepisu nie jest wystarczające. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn.. akt K 38/13.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kwestie związane z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej reguluje art. 17 u.ś.r., który w art. 17 ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa warunki, które muszą zostać spełnione w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezależnie od powyższego, w ustawie o świadczeniach rodzinnych określono także przesłanki wyłączające możność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Artykuł 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza więc przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie skutkuje wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W przedmiotowej sprawie wymagający opieki ojciec skarżącej – T. K. pozostaje w związku małżeńskim, w związku z czym zastosowanie w sprawie znajduje dyspozycja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec jednoznacznego i wyraźnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz celu, jaki realizować ma przedmiotowa norma, za prawidłową należy uznać wykładnię literalną, której wyniki pokrywają się z rezultatami wykładni systemowej i celowościowej. Z literalnego brzmienia przedmiotowego unormowania wynika zaś, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.
Sądowi, przy tym znane są poglądy i stanowiska, w których przyjmuje się, że treści normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie należy interpretować tylko zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji. Takie odczytywanie powołanego przepisu u.ś.r. pozwala na konkluzję, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Stanowiska tego, Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela. Zdaniem Sądu samo przywołanie zasad ogólnych i wartości konstytucyjnych nie może być w okolicznościach konkretnej sprawy uznane za wystarczające dla wyprowadzenia słuszności tezy o potrzebie odstąpienia od literalnej treści przepisów u.ś.r., które w tym zakresie wyraźnie przyjmują określone reguły.
Sąd podziela natomiast i przyjmuje za własne stanowisko sądów administracyjnych zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20). Jeżeli chodzi o kontekst systemowy, to w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej.
Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo" k.r.o., co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.).
Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad ojcem przez wnioskodawczynię w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonce osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych.
Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Podkreślić należy, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Należy podkreślić, iż organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego.
Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, w sytuacji gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku.
Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21). Zdaniem Sądu niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W niniejszej sprawie, z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że skarżąca jest córką T. K., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca, co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sprawuje opiekę na swoim leżącym ojcem. Jednocześnie, na podstawie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z B. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Powyższe oznacza zatem, że w stosunku do skarżącej została spełniona negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Słusznie więc organy odmówiły skarżącej przyznania tego świadczenia, skoro jej niepełnosprawny ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dodatkowo wskazać należy, że zawarta w zaskarżonej decyzji odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia nie wyklucza możliwości, ponownego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o jego przyznanie, w przypadku, gdy żona osoby wymagającej opieki uzyska orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzyskanie takiego orzeczenia umożliwi ubieganie się skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ze względu na powyższe stwierdzić należy, że rozstrzygając w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisów prawa materialnego, dokonało bowiem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz właściwie zastosowało przepisy w odniesieniu do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych.
Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.