Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 533/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego (o funkcji: usługowej, handlowej, biurowej, mieszkalnej wielorodzinnej) z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, zjazdami i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] położonej w L. przy ul. [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku A. W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. ustalono warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

W toku postepowania organ pierwszej instancji wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem obszar analizy stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 64, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie) oraz przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Końcowo organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto projekt decyzji uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa i nie narusza interesu osób trzecich.

Organ pierwszej instancji określił nieprzekraczalną linię zabudowy, a także wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maksymalnie 90% z udziałem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 5%. Szerokość elewacji frontowej budynku od ul. [...] wyznaczono do pełnej rozpiętości terenu inwestycji. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzoną od poziomu chodnika w pobliżu punktu D na granicy nieruchomości, o rzędnej 197,48 m n.p.m., w zaokrągleniu 197,5 m n.p.m.) - od strony zachodniej nieruchomości do rzędnej 222,0 m ustalono na maksymalnie 24,5 m, zaś od strony wschodniej nieruchomości do rzędnej 213,7 m n.p.m. maksymalnie na 16,2 m. (do wysokości gzymsu istniejących kamienic). Organ wskazał, że projektowaną zabudowę należy kształtować "schodkowo" od wyższych parametrów tj. rzędnej 222,0 m n.p.m. do 213,7 m n.p.m., zaś pomiędzy częściami budynku o różnych wysokościach należy przyjąć w miarę możliwości wartości pośrednie, zapewniając łagodne przejście pomiędzy nimi i harmonijne kształtowanie elewacji frontowej.

W zakresie geometrii dachu organ przyjął, że inwestycja ma posiadać dach płaski o nachyleniu do 15°, przy maksymalnej wysokości budynku od strony zachodniej nieruchomości do rzędnej 222,0 m n.p.m. - 24,5 m, od strony wschodniej do rzędnej 215,0 m n.p.m. - 17,5 m. Zabudowę wzdłuż ulicy należy, w ocenie organu, kształtować "schodkowo", pomiędzy częściami budynku o wysokościach maksymalnych i minimalnych należy przyjąć, w miarę możliwości, wartości pośrednie, zapewniając łagodne przejście pomiędzy nimi i harmonijne kształtowanie elewacji frontowej. Maksymalną wysokość budynku należy zróżnicować według odniesień dla wysokości podawanych w metrach, opisanych w punkcie 3 lit. d decyzji. Organ dodatkowo nakazał, aby przy kształtowaniu bryły i elewacji budynku uwzględnić położenie inwestycji na zamknięciu ul. [...]. W decyzji dopuszczono lokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej o wysokości do 2,5 m, obudowanych osłonami do wysokości urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z decyzją uciążliwości związane z charakterem prowadzonej działalności handlowo-usługowej należy ograniczyć do granic zajmowanej nieruchomości, zaś istniejący na działce budynek usługowy przewidzieć do rozbiórki. Organ podkreślił, że projektowane rozwiązania powinny odpowiadać aktualnym standardom techniczno-użytkowym, zapewniając harmonijne dopełnienie układu sąsiedniej zabudowy.

W zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ wyjaśnił, że teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską, dlatego wszelkie prace przy zabytku wymagają uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków w L. i uzyskania jego pozwolenia na prowadzenie prac. Ponadto ustalono, że teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską jako stanowisko archeologiczne nr [...], ujęte w gminnej ewidencji zabytków, dlatego też odkrycie w trakcie prac ziemnych przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, że jest zabytkiem, jest podstawą do obowiązkowego wstrzymania wszelkich prac mogących uszkodzić odkryły przedmiot, zabezpieczenia go i niezwłocznego powiadomienia L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L.. W decyzji podkreślono, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z Miejskim Konserwatorem Zabytków w L..

W zakresie obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej przyjęto, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji będzie przebiegała od ul. [...] na warunkach uzgodnionych z Zarządem Dróg i Mostów w L.. Organ wskazał, że na terenie inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji, tj. min. 0,5 mp /1 lokal mieszkalny i min. 1 mp/50 m˛ powierzchni użytkowej usług. Powierzchnię użytkową garaży i parkingów samochodowych ustalono na mniejszą niż 5000 m˛.

W wyniku rozpatrzenia odwołania T. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie obszar analizy został wyznaczony dookoła terenu inwestycji w odległości 99 m (3x33 m), co pozwoliło na odnalezienie analogii funkcjonalnej do planowanej zabudowy. Teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską. Położony jest w części zespołu śródmiejskiej zabudowy o zróżnicowanych, przenikających się funkcjach zarówno mieszkalnej wielorodzinnej i jednorodzinnej, jak i usługowej o charakterze komercyjnym oraz publicznym. Na obszarze tym występują ponadto obiekty kultu religijnego Planowana inwestycja znajduje więc analogię funkcjonalną w objętym analizą urbanistyczną terenie, gdyż wpisuje się w dominującą na tym terenie funkcję mieszkalną oraz usługową o zróżnicowanym charakterze.

Przechodząc do warunków zabudowy terenu, Kolegium wyjaśniło, że obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się w oparciu o treść § 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, linię tę na działce objętej wnioskiem wyznacza się, co do zasady, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie, stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszym przypadku linię tę ustalono w nawiązaniu do zabudowy występującej przy ul. [...] na linii budynków usytuowanych na działce nr [...], jak również jako kontynuację linii ustalonej dla działki nr [...]. Analiza urbanistyczna (w tym załączniki graficzne do decyzji) pozwala na ustalenie w taki sposób linii zabudowy, dlatego też należy uznać ją za prawidłową, zgodną z obowiązującymi przepisami.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Także i w tym wypadku ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi średnio 64,8 % (wielkości wahają się od 12,2% do 100% - obliczenia wskaźników zabudowy - k. 69-70 akt). W analizowanym obszarze występują dość licznie działki zabudowane powyżej 80%, a granicząca od północy z terenem inwestycji działka nr [...] zabudowana jest w 100%. Charakterystyczne dla zabudowy śródmiejskiej jest duża intensywność zabudowy przy jednoczesnym niewielkim zakresie występowania powierzchni biologicznie czynnych.

Dlatego też Kolegium stanęło na stanowisku, że śródmiejski ład przestrzenny dopuszcza wysoką intensywność zabudowy. Tym samym przyjęty w zaskarżonej decyzji wskaźnik intensywności zabudowy (max. 90% powierzchni działki) oraz powierzchni biologicznie czynnej (min. 5% powierzchni działki) należy uznać za dopuszczalny i prawidłowy.

Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi średnio 29,7 m (wahając się od 10,0 m do 84,0 m; k. 69-70 akt). Uwzględniając wskazaną powyżej 20% tolerancję, szerokość elewacji frontowej nie powinna przekroczyć 35,6 m. W ocenie Kolegium, możliwe i prawnie dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej. Z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w sprawie (k.

68) i z charakterystyki zabudowy śródmiejskiej wynika, że ograniczenie szerokości elewacji frontowej budynków uzależnione jest od szerokości działek. Zwarta zabudowa obejmuje zasadniczo cały pas frontowy działek. Generalnie taki rodzaj zabudowy (pierzejowej) występuje na obszarze analizowanym. Stąd też określenie szerokości elewacji frontowej do pełnej rozpiętości działki jest uzasadnione.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że w przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi istniejących w wyznaczonym do analizy obszarze budynków mieści się w granicach 3,1 m do 48,0 m, a średnio wynosi 15,5 m w poziomie gzymsu/okapu (k. 175-178). Organ odstąpił od wyznaczenia powyższego wskaźnika na poziomie średniej, mając na uwadze występującą w najbliższym sąsiedztwie wysokość budynków. Kolegium miało ponadto na względzie wskazania Miejskiego Konserwatora Zabytków zawarte w postanowieniu o odmowie uzgodnienia treści projektu decyzji z [...] września 2019 r., nr [...], które stały się podstawą do zmodyfikowania pierwotnego wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy (k. 103-104). Miejski Konserwator Zabytków wskazał, że zabudowa działki nr [...] powinna nawiązywać (od wschodu) do rzędnych bezwzględnych kamienic przy ul. [...] i 5 (212 m n.p.m.), a rzędna bezwzględna od strony ul. [...] może być wyznaczona do wysokości 222 m n.p.m.

Mając na uwadze wytyczne MKZ oraz analizę urbanistyczną zasadnie – zdaniem Kolegium – określono, że zabudowa powinna być kształtowana "schodkowo" od wyższych parametrów występujących od strony ul. [...] - od rzędnej 222 m n.p.m., do niższych parametrów zgodnie z zabudową zlokalizowaną przy ul. [...] i 5 - do rzędnej 213,7 m n.p.m.

Powyższe ustalenia mają, zdaniem organu odwoławczego, bezpośredni wpływ na wyznaczenie parametrów geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych planowanego budynku w oparciu o § 8 rozporządzania. Z uwagi na różnorodność występujących w terenie inwestycji przekrycia budynków: jedno lub wielopołaciowych, mansardowych i płaskich o nachyleniu od 5° do 45°, a także wskazane przez MKZ zalecenia dotyczące konieczności odwołania się do zabudowy bezpośrednio graniczącej z planową inwestycją, wysokość kalenicy kształtowano od rzędnej 222 m n.p.m. od strony ul. [...] do rzędnej 215 m n.p.m. od strony zabudowy przy ul. [...] i 5. Rozwiązanie takie, "schodkowo" kształtujące przekrycie projektowanej inwestycji Kolegium uznało za uzasadnione i prawidłowe.

W kwestii dotyczącej zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, uwzględniając fakt, że dla terenu położonego w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji (po stronie północnej) obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miasta L. z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta L. dla wybranych terenów położonych w rejonach dolin rzecznych - rejon [...] [...] - Część II, który to plan określił wskaźniki dotyczące liczby miejsc parkingowych na poziomie: 1 mp/2 lokale mieszkalne i 1 mp/50 m˛ powierzchni użytkowej usług - analogiczne wskaźniki przyjęto dla projektowanej inwestycji.

Kolegium podniosło dodatkowo, że wszystkie pozostałe warunki zabudowy określone w zaskarżonej decyzji, dotyczące ustaleń odnoszących się do ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także ochrony interesów osób trzecich należy uznać za ustalone prawidłowo, w sposób odpowiadający położeniu planowanej inwestycji oraz zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi.

Kolegium zauważyło równocześnie, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej powinno być bardziej szczegółowe zarówno w zakresie prawnym, jak i faktycznym, jednakże organ odwoławczy usunął występujące braki uzasadnienia.

Za bezpodstawne Kolegium uznało zarzuty przedstawione w odwołaniu, dotyczące braku w decyzji jednoznacznych ustaleń dotyczących dostępu do drogi publicznej oraz obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Teren planowanej inwestycji - dz. nr [...], posiada bezpośredni, rzeczywisty i faktyczny dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] (drogi gminnej). W zakresie obsługi komunikacyjnej projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi - Zarządem Dróg i Mostów w L.. Na etapie warunków zabudowy powyższe uzgodnienie jest wystarczające dla uznania poprawności podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia.

Chybiony jest również, zdaniem Kolegium, zarzut dotyczący braku na terenie planowanej inwestycji istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, umożliwiającego wykonanie planowanego zamierzenia budowlanego. Teren planowanej inwestycji, tj. dz. nr [...] posiada pełne uzbrojenie. W ul. [...] znajdują się sieci: wodociągowa, gazowa, elektryczna, telekomunikacyjna, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej. Wynika to z załącznika graficznego nr [...] do decyzji (mapy), który uwidacznia istniejące sieci. Jeżeli zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane poprzez przystąpienie do następnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. wydania pozwolenia na budowę, to dopiero wówczas projektowane będą przyłącza poszczególnych mediów i podpisywane umowy na ich dostarczanie. Art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Kolegium stwierdziło, że przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy inwestycja ma być realizowana na terenie, który nie posiada uzbrojenia (w jego pobliżu brak jest sieci infrastruktury technicznej). Nie dotyczy to zatem planowanej inwestycji.

W skardze na decyzję Kolegium T. K. zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
2. 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ustalenie gabarytów nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki poprzez wskazanie wartości maksymalnych stoi w zgodzie z przepisami prawa w sytuacji, gdy ustalenie jedynie górnych granic parametrów nowej zabudowy jest niedopuszczalne z punktu widzenia wymogu zachowania ładu przestrzennego, a wskaźniki nowej zabudowy określane w decyzjach o warunkach zabudowy muszą być wskazane w sposób jednoznaczny, w oparciu o wartości średnie istniejącej już zabudowy na obszarze analizowanym;
3. 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że ustalenie gabarytów nowej zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poprzez wskazanie wartości maksymalnych stoi w zgodzie z przepisami prawa w sytuacji, gdy ustalenie jedynie górnych granic parametrów nowej zabudowy jest niedopuszczalne z punktu widzenia wymogu zachowania ładu przestrzennego, a wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą być wskazane w sposób jednoznaczny, w oparciu o wartości średnie istniejącej już zabudowy na obszarze analizowanym;
4. 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, w zakresie ustalenia szczegółowych parametrów planowanej inwestycji niezgodnie z przepisami rozporządzenia pozwalającymi na realizację zabudowy odbiegającej znacznie od wartości średnich występujących na obszarze analizowanym i tym samym zaburzenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.;
5. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
6. 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez powierzchowne zgromadzenie i ocenienie materiału dowodowego, co doprowadziło do niejednoznacznego i arbitralnego ustalenia warunków zabudowy;
7. 2) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie zbyt lakonicznych i ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji, w szczególności niewyjaśnianie, na podstawie jakich okoliczności oraz dowodów organ odstąpił od ustalenia warunków zabudowy dotyczących parametrów planowanej inwestycji w stosunku wartości średnich wymaganych przepisami rozporządzenia;
8. 3) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wskazał, że z treści utrzymanej w mocy przez Kolegium decyzji Prezydenta Miasta wynika, że parametry nowej zabudowy nie zostały określone w sposób jednoznaczny. Organ ograniczył się bowiem jedynie do określenia parametrów maksymalnych. Zdaniem skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy określenie w ten sposób wielkości powierzchni nowej zabudowy uzasadnia wniosek, że inwestycja ta nie spełnia wymogu ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Kolegium, uzasadniając przyjęcie za prawidłowy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wynoszącego 90%, wskazało, że organ pierwszej instancji wyznaczył ten wskaźnik zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według organu, wskaźnik ten na działkach w obszarze zabudowanym wynosi średnio 64,8%. Organ nie wskazał jednak, co legło u podstaw decyzji, aby dla planowanej inwestycji wskaźnik zabudowy określić do 90%, a więc dopuścić do wzniesienia nieruchomości aż o 25,2% większej powierzchni niż średnia wartość na obszarze analizowanym, przy jednoczesnym braku określenia wartości minimalnych, którymi związany byłby inwestor.

W ocenie skarżącego, w decyzji Prezydenta Miasta L. przewidziano również w sposób nieprawidłowy parametry dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Błędne jest uzasadnienie decyzji organu, w którym stwierdzono, że "organ odstąpił od powyższego wskaźnika na poziomie średniej, mając na uwadze występującą w najbliższym sąsiedztwie wysokość budynków". Nie jest dopuszczalne uzasadnienia takiego sposobu ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, według którego podawanie konkretnych wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie jest możliwe, ponieważ zabudowa, zgodnie ze wskazaniami Miejskiego Konserwatora Zabytków powinna nawiązywać do rzędnych bezwzględnych kamienic przy ul [...] oraz ul. [...]. Określenie jedynie wartości maksymalnych powoduje, że organ nie ustalił ich w sposób jednoznaczny, zezwalając tym samym na realizację inwestycji znacznie odbiegającej od zastanych na nieruchomościach sąsiednich.

Zdaniem skarżącego, brak dokładnych i pełnych danych dotyczących wysokości wszystkich budynków na działkach zabudowanych objętych analizą nie pozwala natomiast na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy, co jest wymagane zgodnie z treścią § 7 i 8 rozporządzenia.

W ocenie skarżącego niewystarczające jest wskazanie przez Kolegium, jakoby "w prowadzonym postępowaniu nie naruszono zasad dotyczących postępowania dowodowego, a decyzję poprzedziła rzetelna analiza urbanistyczna, która została przedstawiona w przewidzianej prawem formie zarówno tekstowej, jak i graficznej". Nawet gdyby bowiem w niniejszej sprawie została przeprowadzona rzetelna analiza urbanistyczna, to nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a już z całą pewnością w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego (o funkcji: usługowej, handlowej, biurowej, mieszkalnej wielorodzinnej) z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, zjazdami i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] położonej w L. przy ul. [...].

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.).

Ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalania wymienionych wyżej parametrów. Materia ta została unormowana w powołanym wyżej rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie).

W celu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy niezbędne jest dokonanie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona została wymagana analiza, a jej wyniki stanowią załącznik do decyzji. Obszar poddany analizie został prawidłowo ustalony na 99 m, jako trzykrotność frontu działki nr [...] (3 x 33 m), wyznaczony dookoła tej działki w równych odległościach od jej granic, co stanowi regułę i w okolicznościach sprawy jest w pełni zasadne. Znajdujące się na tym obszarze działki są zabudowane obiektami o zróżnicowanej funkcji z wyraźną przewagą funkcji mieszkalnej – wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami komercyjnymi (gastronomia, rzemiosło, kultura, obsługa finansowa i prawna) i publicznymi (administracja, ochrona zdrowia, oświata, nauka) oraz handlem. W tej sytuacji niewątpliwe jest, że planowana inwestycja usługowo-handlowo-mieszkaniowa stanowi kontynuację funkcji dominujących na obszarze analizowanym.

Stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji jest podstawą do dokonania przez organ ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy, co następuje w oparciu o przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Poczynione przez organy obu instancji ustalenia w tym zakresie, dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stały się przedmiotem sporu i zostały zakwestionowane w skardze na decyzję Kolegium.

Wywody dotyczące legalności ustalenia tych parametrów w zaskarżonej decyzji należy poprzedzić zastrzeżeniem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wprawdzie decyzją związaną, co oznacza brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy w sytuacji spełnienia określonych przepisami przesłanek, jednak trzeba mieć na uwadze, że nie oznacza to automatyzmu w wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy. Czynniki ilościowe mają tu znaczenie istotne, ale nie wyłączne. Przy określeniu warunków zabudowy normy prawne przewidują pewien margines swobody w kształtowaniu nowego zagospodarowania, czego wyrazem jest przewidziana w przepisach rozporządzenia możliwość innego wyznaczenia określonych parametrów niż na podstawie średniej, jeżeli wynika to z analizy. Dopuszczalność takiej modyfikacji dotyczy wskaźnika powierzchni zabudowy (§ 5 pkt 2) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 pkt 4).

Daje to konieczną dla zachowania ładu przestrzennego możliwość uwzględniania specyfiki zagospodarowania i istniejącej na danym obszarze zabudowy. Nie bez powodu w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przewidziany został obowiązek sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Analiza funkcji oraz cech zabudowy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, prowadzona jest przez organ administracji i ma na celu przedstawienie stanu istniejącego w zakresie istotnym dla ustalenia warunków.

Natomiast sporządzenie projektu decyzji przez specjalistę z zakresu architektury lub urbanistyki ma pozwolić na kompetentną ocenę zamierzenia objętego wnioskiem w kontekście stwierdzonego stanu zagospodarowania, z uwzględnieniem przewidzianych odstępstw od wyliczonych średnich. Gdyby ustalenie parametrów planowanej zabudowy miało być wyłącznie pochodną wyliczonych średnich, wówczas posłużenie się przez organ specjalistą z zakresu urbanistyki lub architektury na etapie przygotowywania decyzji byłoby zbędne.

Przechodząc do merytorycznej oceny postawionych w skardze zarzutów, wskazać należy, że w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednocześnie § 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu.

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany jest zabudowany w zróżnicowany sposób zarówno pod względem funkcji, jak i gabarytów oraz form architektonicznych. Zwraca uwagę bardzo duża rozpiętość wielkości powierzchni zabudowy, oscylująca w przedziale od 12,2% do 100% powierzchni działki, co daje średnią 64,8%, przy czym, co bezsporne, wskaźnik zabudowy na części analizowanych działek znacznie przekracza tę średnią wartość (dz. nr [...] – 84,5%, dz. nr [...] – 82,8%, dz. nr [...] – 100%, dz. nr [...] – 100%, dz. nr [...] – 100%).

Co istotne większość obecnej zabudowy w obszarze analizowanym stanowi zabudowa nieuporządkowana, o charakterze przypadkowym, która powinna zostać zastąpiona zabudową w ramach nowego ładu przestrzennego.

Skarżący stoi na stanowisku, że ustalenie w zaskarżonej decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maksimum 90% (przy utrzymaniu min. 5% powierzchni biologicznie czynnej), bez wskazania wartości minimalnej, w sposób istotny narusza dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., grożąc zaburzeniem ładu przestrzennego na analizowanym terenie.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy podkreślić, że za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru z ewentualnym, jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, uznaje się ustalenie parametrów nowej zabudowy poprzez określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), albo poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości, gdy w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Skoro brak jest regulacji, która przy tak zróżnicowanej zabudowie analizowanego obszaru jednoznacznie wskazuje preferowane rozwiązanie to, w ocenie Sądu, w granicach przyznanej organowi swobody, popartej nadto autorytetem osoby sporządzającej projekt decyzji, mieści się wybór pomiędzy wskazywanymi, konkurencyjnymi rozwiązaniami. Nie można postawić zarzutu arbitralności stanowisku, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maksimum 90% bez jednoczesnego wskazania wartości minimalnej jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

Biorąc pod uwagę wielkość działki wynoszącą 2179 m˛ oraz charakter przedsięwzięcia, obejmującego obiekt o wielu funkcjach: mieszkaniowej, usługowej i handlowej, nie sposób przyjąć, by nowa zabudowa miała na tyle niewielki wskaźnik w stosunku do powierzchni działki, by mogła zaburzyć ład przestrzenny na danym terenie. Nie można też pominąć faktu, że w obszarze analizowanym są działki, na których wskaźnik zabudowy wynosi jedynie 12,2% (dz. nr [...] oraz [...]), czy 21,7% (dz. nr [...]). Wspomniany już charakter i funkcje planowanej inwestycji wykluczają ewentualność przyjęcia tak niskiego rzędu analizowanego wskaźnika na objętej wnioskiem działce.

Analogicznie rzecz się ma w przypadku określenia w zaskarżonej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 3). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu.

Również w cytowanej normie nie uściślono, za pomocą jakich parametrów wysokość ta ma zostać oznaczona, co czyni dopuszczalnym zarówno określenie jej poprzez podanie konkretnej wielkości z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości, jak i poprzez wskazanie jedynie wielkości maksymalnej albo minimalnej.

Organ pierwszej instancji skorzystał z opcji odejścia od ustalenia omawianego parametru w oparciu o średnią wielkość, powołując się na wyniki analizy urbanistycznej. Ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzoną od poziomu chodnika w pobliżu punktu D na granicy nieruchomości, o rzędnej 197,48 m n.p.m., w zaokrągleniu 197,5 m n.p.m.) - od strony zachodniej nieruchomości - do rzędnej 222,0 m – na maksymalnie 24,5 m i od strony wschodniej nieruchomości do rzędnej 213,7 m n.p.m. – na maksymalnie 16,2 m (do wysokości gzymsu istniejących kamienic). Organ wskazał, że projektowaną zabudowę należy kształtować "schodkowo" od wyższych parametrów tj. rzędnej 222,0 m n.p.m. do 213,7 m n.p.m., zaś pomiędzy częściami budynku o różnych wysokościach należy przyjąć w miarę możliwości wartości pośrednie, zapewniając łagodne przejście pomiędzy nimi i harmonijne kształtowanie elewacji frontowej.

W rozpoznawanej sprawie górna wysokość elewacji budynków znajdujących się na działkach w obszarze analizowanym nie tworzy jednolitej linii, jest skrajnie wręcz zróżnicowana (wynosi od 3,1 m do 48,0 m, co daje średnią wielkość 15,5 m). Taka rozpiętość omawianego parametru uzasadnia odstępstwo od zastosowania podstawowej zasady kontynuacji wysokości krawędzi linii, wynikającej z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Nie odbiega zresztą od tej średniej w znaczący sposób, ponieważ od strony zachodniej działki wynosi 24,5 m, zaś od strony wschodniej jedynie 16,2 m. Dodatkowo, by zabezpieczyć w dostatecznym stopniu ład przestrzenny na analizowanym terenie, organ zalecił przyjąć w miarę możliwości wartości pośrednie pomiędzy częściami budynku o różnych wysokościach oraz zapewnić łagodne przejście pomiędzy nimi i harmonijne kształtowanie elewacji frontowej.

Powyższe ustalenia odnoszą się wprost do kolejnych przyjętych przez organy parametrów, tj. geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W myśl § 8 rozporządzania, regułą jest ustalenie tych parametrów odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z uwagi na różnorodność występujących na obszarze inwestycji przekrycia budynków: jedno lub wielopołaciowych, mansardowych i płaskich o nachyleniu od 5° do 45°, ustalenie kąta nachylenia dachu na maksymalnie 15° nie nosi żadnych znamion dowolności. Również wysokość kalenicy zasadnie ukształtowano na maksymalnie 24,5 m od strony zachodniej do 17,5 m od strony wschodniej. Rozwiązanie "schodkowo" kształtujące przekrycie projektowanej inwestycji należy uznać za uzasadnione i prawidłowe.

Wprowadzenie warunku zabudowy schodkowej, nawiązującej do zabudowy bezpośrednio graniczącej z planową inwestycją, obok określenia maksymalnej wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz maksymalnej wysokości kalenicy, czyniło zbędnym, a wręcz nieracjonalnym, określanie tych parametrów w wielkościach minimalnych. Bez wątpienia takie rozwiązanie nie wprowadza ryzyka powstania zabudowy o parametrach odbiegających od istniejących w sposób zagrażający ładowi przestrzennemu.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi również prawidłowość pozostałych poczynionych przez organy obu instancji ustaleń w zakresie dopuszczalności lokalizacji oraz parametrów planowanej inwestycji.

Organy prawidłowo stwierdziły, że inwestor spełnił wszelkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały prawidłowej analizy uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych istniejących na terenie obejmującym sporną działkę, a ustalenia wynikające z zaskarżonej decyzji mieszczą się w granicach swobodnej oceny wyników przeprowadzonej analizy i nie stanowią naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w działaniu Kolegium naruszenia zasady budzenia zaufania (art. 8 k.p.a.).

W tym miejscu wypada zasygnalizować, że decyzja o warunkach zabudowy stwarza jedynie potencjalną możliwość zabudowy. Ostateczny "kształt" inwestycji determinowany jest w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. W projekcie budowalnym konieczne jest natomiast uwzględnienie dalszych ograniczeń prawnych, wynikających z przepisów techniczno-budowlanych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).