Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 534/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego o funkcji: usługowej, handlowej, biurowej, mieszkalnej wielorodzinnej z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, zjazdami i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...], [...], [...] położonych w L. u zbiegu ulic: [...] oraz [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku K. G. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. ustalono warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

W tym celu organ pierwszej instancji wyznaczył wokół inwestycji obszar analizy stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 64, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) oraz przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto projekt decyzji uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa i nie narusza interesu osób trzecich.

W decyzji określono nieprzekraczalną linię zabudowy, a także wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maksimum 90% z udziałem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 5%. Szerokość elewacji frontowej budynku - zgodnie z ustalonymi liniami zabudowy - wzdłuż ul. [...] i ul. [...] ustalono do pełnej rozpiętości terenu inwestycji (z zakazem zabudowy części działki nr [...] - na północ od istniejącego budynku przy ul. [...]). Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla działki nr [...] (wysokości w metrach mierzone od rzędnej 195,8 m n.p.m. poziomu chodnika na wysokości punktu A położonego w granicy działki) ustalono maksymalnie do rzędnej 222,0 m n.p.m. na około 26,2 m; dla działek nr [...] i [...] (wysokości mierzone od poziomu gruntu o rzędnej 194,5 m n.p.m. przy północnej elewacji budynku przy ul. [...]) w części frontowej budynku przyjęto wysokość obowiązującą na poziomie rzędnej 210,0 m n.p.m. - około 15,5 m, dla części tylnej, wycofanej, maksymalnie do rzędnej 214,5 m n.p.m. - około 20,0 m.

W zakresie geometrii dachu organ przyjął, że inwestycja ma posiadać dach płaski o nachyleniu do 15°, z główną kalenicą usytuowaną równolegle do ul. [...] i ul. [...]. Wskazał, że zabudowę wzdłuż ulic należy kształtować "schodkowo", a pomiędzy częściami budynku o wysokościach maksymalnych i minimalnych (dotyczy to również wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej) należy przyjąć wartości pośrednie, zapewniając łagodne przejście pomiędzy nimi i harmonijne kształtowanie elewacji frontowej.

Zgodnie z decyzją, maksymalną wysokość budynku należy zróżnicować (odniesieniami dla wysokości podawanych w metrach są rzędne punktów opisane w punkcie 3 litera d). Dla działki nr [...] - maksymalna wysokość budynku wynosi około 26,2 m - maksymalnie do rzędnej 222,0 m n.p.m.; dla działek nr [...] i [...] - maksymalna wysokość budynku wynosi około 20,0 m - maksymalnie do rzędnej 214,5 m n.p.m.

W decyzji dopuszczono lokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej o wysokości do 2,0 m, obudowanych osłonami do wysokości urządzeń infrastruktury technicznej. Istniejący budynek garażowy przewidziano do rozbiórki, zaś budynek przy ul. [...] do zachowania. Według organu pierwszej instancji, uciążliwości związane z charakterem prowadzonej działalności handlowo-usługowej należy ograniczyć do granic zajmowanej nieruchomości.

W zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ wyjaśnił, że teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską, dlatego wszelkie prace przy zabytku wymagają uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków w L. i uzyskania jego pozwolenia na prowadzenie prac. Ponadto ustalono, że teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską jako stanowisko archeologiczne nr [...], ujęte w gminnej ewidencji zabytków, dlatego też odkrycie w trakcie prac ziemnych przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, że jest zabytkiem, jest podstawą do obowiązkowego wstrzymania wszelkich prac mogących uszkodzić odkryty przedmiot, zabezpieczenia go i niezwłocznego powiadomienia L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L.. W decyzji podkreślono, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z Miejskim Konserwatorem Zabytków w L..

W zakresie obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej przyjęto, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji będzie przebiegała od ul. [...] oraz ul. [...] na warunkach uzgodnionych z Zarządem Dróg i Mostów w L..

Organ wskazał, że na terenie inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji, tj. min. 0,5 mp/1 lokal mieszkalny i min. 1 mp/50 m˛ powierzchni użytkowej usług. Powierzchnię użytkową garaży i parkingów samochodowych ustalono na mniejszą niż 5000 m˛. Zgodnie z decyzją wszystkie projekty budowlane dróg i zjazdów oraz elementów urządzeń budowlanych występujących w pasie drogowym wymagają uzgodnienia z właściwymi zarządcami dróg.

Organ wskazał, że w zakresie zasilania i zaopatrzenia w urządzenia infrastruktury technicznej (energię elektryczną, wodę, gaz, kanalizację sanitarną, kanalizację deszczową, telekomunikację) inwestycję należy projektować zgodnie z warunkami określonymi przez dysponentów poszczególnych czynników. Natomiast zabezpieczenie kolidujące z projektowaną inwestycją uzbrojenia technicznego należy rozwiązać na warunkach i w uzgodnieniu z zarządzającymi poszczególnych sieci. Organ określił również, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K..

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w niniejszej sprawie obszar analizy został wyznaczony dookoła terenu inwestycji w odległości 210 m (3x70 m), co pozwoliło na odnalezienie analogii funkcjonalnej do planowanej zabudowy. Teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską, w części zespołu śródmiejskiej zabudowy o zróżnicowanych, przenikających się funkcjach zarówno mieszkalnej wielorodzinnej i jednorodzinnej, usługowej o charakterze komercyjnym oraz publicznym. Na obszarze tym występują ponadto obiekty kultu religijnego. Planowana inwestycja znajduje więc analogię funkcjonalną w objętym analizą urbanistyczną terenie, gdyż wpisuje się w dominującą na tym terenie funkcję mieszkalną oraz usługową o zróżnicowanym charakterze.

Przechodząc do warunków zabudowy terenu, Kolegium wyjaśniło, że obowiązującą linię nowej zabudowy ustalono w nawiązaniu do zabudowy występującej przy ul. [...] oraz ul. [...] z uwzględnieniem konieczności zachowania 6,0 m odstępu od krawędzi jezdni. Linia zabudowy zdeterminowana jest ponadto kształtem działek inwestycyjnych, obrzeżną, pierzejową zabudową wzdłuż wskazanych ulic. Ponadto z uwagi na konieczność zachowania budynku (kamienicy) usytuowanej przy ul. [...] linia zabudowy w południowej części działki nr [...] została wycofana w głąb działki, przy czym od linii elewacji zachodniej budynku w części północnej pozostawiono ją bez zmian. Analiza urbanistyczna (w tym załączniki graficzne do decyzji) pozwala na ustalenie w taki sposób linii zabudowy, dlatego też należy uznać ją za prawidłową, zgodną z obowiązującymi przepisami. Zasady przebiegu linii zabudowy zyskały akceptację Miejskiego Konserwatora Zabytków, który brał aktywny udział w niniejszym postępowaniu.

Kolegium podniosło, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Także i w tym wypadku ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi średnio 54,5 % (wielkości wahają się od 10,7% do 100% - obliczenia wskaźników zabudowy - k. 69-70 akt). Występują dość licznie działki zabudowane powyżej 80%, a granicząca z terenem inwestycji działka nr [...] zabudowana jest w 100%. Kolegium podkreśliło, że charakterystyczna dla zabudowy śródmiejskiej jest duża intensywność zabudowy przy jednoczesnym niewielkim zakresie występowania powierzchni biologicznie czynnych.

Dlatego też należało stanąć na stanowisku, że śródmiejski ład przestrzenny dopuszcza wysoką intensywność zabudowy. Tym samym przyjęty w zaskarżonej decyzji wskaźnik intensywności zabudowy (90% powierzchni działki) oraz powierzchni biologicznie czynnej (5% powierzchni działki) należy uznać za prawidłowy.

Kolegium wyjaśniło, że możliwe i prawnie dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej. Z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w sprawie (k. 194) oraz z charakterystyki zabudowy śródmiejskiej wynika, że ograniczenie szerokości elewacji frontowej budynków uzależnione jest od szerokości działek, w niniejszej sprawie z uwagi na narożne usytuowanie terenu inwestycji szerokość elewacji może rozciągać się na cały pas przyuliczny działek. Z uwagi na (narożne) położenie działki oraz konieczną dla zachowania ładu przestrzennego kontynuację zabudowy występującej przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] organ odstąpił od ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej, dopuszczając szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku do pełnej rozpiętości terenu inwestycji z uwzględnieniem wyznaczonej linii zabudowy. Rozwiązanie takie znajduje pełne uzasadnienie w analizie urbanistycznej i jest prawidłowe.

Kolegium wskazało następnie, że w przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi istniejących w wyznaczony do analizy obszarze budynków mieści się w granicach od 3,0 m do 48,0 m, a średnio wynosi 14,4 m w poziomie gzymsu/okapu (k. 197-199). Organ odstąpił od wyznaczenia powyższego wskaźnika na poziomie średniej, mając na uwadze występującą w najbliższym sąsiedztwie wysokość budynków. Miał ponadto na względzie wskazania Miejskiego Konserwatora Zabytków zawarte w postanowieniu o odmowie uzgodnienia treści projektu decyzji z [...] września 2019 r., znak: [...], które stały się podstawą do zmodyfikowania pierwotnego wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy (k. 130-135). Miejski Konserwator Zabytków wskazał, że część frontowa budynku powinna być niższa niż tylna część budynku, którą należy wycofać w stosunku do płaszczyzny elewacji frontowej co najmniej o 5,0 m. Mając na uwadze wytyczne tego organu oraz analizę urbanistyczną, określono na działce nr [...] wysokość budynku maksymalnie do rzędnej 222,0 m n.p.m. na około 26,2 m; dla działek nr [...] i [...] część frontową budynku należy przyjąć niższą w stosunku do tylnej części budynku, którą należy wycofać w stosunku do płaszczyzny elewacji frontowej o co najmniej 5,0 m. Na wskazanych działkach wysokość frontowa budynku może być kształtowana do rzędnej 210,0 m czyli około 15,5 m, natomiast tylna (wycofana) do rzędnej 214,5 m n.p.m. czyli ok. 20,0 m.

Powyższe ustalenia mają, zdaniem Kolegium, bezpośredni wpływ na wyznaczenie parametrów geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych planowanego budynku, ustalonych w oparciu o § 8 rozporządzania, zgodnie z którym powyższe cechy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ w decyzji w zakresie geometrii dachu nakazał ukształtowanie go jako dach płaski o nachyleniu do 15°, z główną kalenicą usytuowaną równolegle do ul. [...] i ul. [...]. Rozwiązanie, zgodnie z którym zabudowę wzdłuż ulic należy kształtować "schodkowo" pomiędzy częściami budynku o wysokościach maksymalnych i minimalnych, zapewniając łagodne przejście pomiędzy poszczególnymi, znajdującymi się na różnym poziomie częściami, aby zapewnić harmonijne kształtowanie elewacji frontowej, Kolegium uznało za uzasadnione.

Kolegium podniosło następnie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], ul. [...] i ul. [...], z którymi bezpośrednio graniczy. Zarząd Dróg i Mostów w L. uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji, wskazując, że działki nr [...], [...], [...] przylegają do pasa drogowego ul. [...] i mają możliwość obsługi komunikacyjnej (k. 136), przy czym ostateczny sposób obsługi komunikacyjnej będzie odbywać się na warunkach uzgodnionych z zarządcą drogi przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ponadto teren inwestycji posiada dostęp do istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (k. 3 akt, mapa - załącznik nr 3 do decyzji-k. 187).

W kwestii dotyczącej zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych Kolegium podniosło, że dla terenu położonego w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji (po stronie północnej) obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miasta L. z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta L. dla wybranych terenów położonych w rejonach dolin rzecznych - rejon [...] [...] - Część II, który to plan określił wskaźniki dotyczące liczby miejsc parkingowych na poziomie: 1 mp/2 lokale mieszkalne i 1 mp/50 m˛ powierzchni użytkowej usług. Analogiczne wskaźniki przyjęto dla projektowanej inwestycji. Rozwiązanie powyższe Kolegium uznało za poprawne, zaznaczając jednocześnie, że kwestia dotycząca ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości lokali mieszkalnych lub też powierzchni użytkowej usług nie została ściśle uregulowana w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Powiązanie ilości miejsc postojowych z ilością lokali mieszkalnych oraz powierzchnią użytkową jest rozwiązaniem stosowanym w tego typu decyzjach i może być uznane za zgodne z prawem. Kolegium miało przy tym na względzie, że na etapie decyzji planistycznej nie wszystkie szczegóły zabudowy muszą być ustalone w sposób ścisły.

Kolegium podniosło dodatkowo, że wszystkie pozostałe warunki zabudowy określone w zaskarżonej decyzji dotyczące ustaleń odnoszących się do ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także ochrony interesów osób trzecich należy uznać za ustalone prawidłowo, w sposób odpowiadających położeniu planowanej inwestycji oraz zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, Kolegium uznało je za bezzasadne, podnosząc, że w postępowaniu nie naruszono zasad dotyczących postępowania dowodowego. Decyzję poprzedziła rzetelna analiza urbanistyczna, która została przedstawiona w przewidzianej prawem formie zarówno tekstowej, jak i graficznej. W sprawie uzyskano pozytywne opinie zarządcy drogi oraz konserwatora zabytków. W zakresie opinii konserwatora Kolegium zauważyło, że wstępnie Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] września 2019 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji w przedmiotowej sprawie, a następnie, po dokonaniu modyfikacji wniosku przez inwestora, uzgodnił zmieniony projekt decyzji postanowieniem z [...] lutego 2020 r. (k. 130-135).

Kolegium zauważyło równocześnie, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej powinno być bardziej szczegółowe zarówno w zakresie prawnym, jak i faktycznym, jednakże organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzupełnił te braki.

Za bezpodstawne organ odwoławczy uznał zarzuty przedstawione w odwołaniu, dotyczące braku w decyzji jednoznacznych ustaleń dotyczących dostępu do drogi publicznej oraz obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Teren planowanej inwestycji posiada bezpośredni, rzeczywisty i faktyczny dostęp do drogi publicznej. W zakresie obsługi komunikacyjnej projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi - Zarządem Dróg i Mostów w L.. Organ dodał, że decyzji o warunkach zabudowy nie poprzedza analiza przewidywanego natężenia ruchu oraz potencjalnego zaburzenia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji.

Chybiony jest również, według Kolegium, zarzut dotyczący braku na terenie planowanej inwestycji istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, umożliwiającego wykonanie planowanego zamierzenia budowlanego. Teren planowanej inwestycji posiada pełne uzbrojenie. W ul. [...], a także ul. [...] oraz ul. [...] znajdują się sieci: wodociągowa, gazowa, elektryczna, telekomunikacyjna, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej. Wynika to z załącznika graficznego Nr [...] do decyzji (mapy), który uwidacznia istniejące sieci. W zaskarżonej decyzji w pkt 7.4. stwierdzono, że zasilanie i zaopatrzenie w media infrastruktury technicznej (energię elektryczną, wodę, gaz, kanalizację sanitarną, kanalizację deszczową, telekomunikację) wnioskowanej inwestycji (o ile jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego) należy projektować zgodnie z warunkami określonymi przez dysponentów poszczególnych czynników.

Jeżeli zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane poprzez przystąpienie do następnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. wydania pozwolenia na budowę, to dopiero wówczas projektowane będą przyłącza poszczególnych mediów i podpisywane umowy na ich dostarczanie. Art. 61 ust. 5 u.p.z.p., stanowi, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy inwestycja ma być realizowana na terenie, który nie posiada uzbrojenia (w jego pobliżu brak jest sieci infrastruktury technicznej). Nie dotyczy to zatem planowanej inwestycji.

W skardze na decyzję organu drugiej instancji T. K. zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
2. 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i rozporządzenia polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że ustalenie gabarytów nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki poprzez wskazanie wartości maksymalnych stoi w zgodzie z przepisami prawa w sytuacji, gdy ustalenie jedynie górnych granic parametrów nowej zabudowy jest niedopuszczalne z punktu widzenia wymogu zachowania ładu przestrzennego, a wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy muszą być wskazane w sposób jednoznaczny w oparciu o wartości średnie istniejącej już na obszarze analizowanym zabudowy;
3. 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ustalenie przez organ pierwszej instancji gabarytów nowej zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, poprzez wskazanie wartości maksymalnych stoi w zgodzie z przepisami prawa w sytuacji, gdy ustalenie jedynie górnych granic parametrów nowej zabudowy jest niedopuszczalne z punktu widzenia wymogu zachowania ładu przestrzennego;
4. 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie określenia szczegółowych parametrów planowanej inwestycji niezgodnie z przepisami rozporządzenia pozwalającymi na realizację zabudowy odbiegającej znacznie od wartości średnich występujących na obszarze analizowanym i tym samym zaburzenie ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.;
5. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
6. 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowe zgromadzenie i ocenienie materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do niejednoznacznego i arbitralnego ustalenia warunków zabudowy na działkach nr [...], [...], [...];
7. 2) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie zbyt lakonicznych i ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji, w szczególności niewyjaśnianie, na podstawie jakich okoliczności oraz dowodów organ odstąpił od ustalenia warunków zabudowy dotyczących parametrów planowanej inwestycji w stosunku do wartości średnich wymaganych przepisami rozporządzenia;
8. 3) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wyjaśnił, że z treści utrzymanej w mocy przez Kolegium decyzji Prezydenta Miasta L. wynika, że parametry nowej zabudowy nie zostały określone w sposób jednoznaczny. Organ ograniczył się bowiem jedynie do określenia parametrów maksymalnych. W okolicznościach niniejszej sprawy określenie wielkości powierzchni nowej zabudowy poprzez wskazanie jedynie maksymalnych wartości odnoszących się do parametrów planowanej inwestycji jest niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego i uzasadnia wniosek, że inwestycja ta nie zachowuje kontynuacji ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Kolegium, uzasadniając przyjęcie za prawidłowy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynoszący 90% wskazało, że organ pierwszej instancji wyznaczył ten wskaźnik zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, podczas, gdy średni wskaźnik na działkach w obszarze zabudowanym wynosi 54,5%.

Organ nie wyjaśnił, co legło u podstaw decyzji, aby dla planowanej inwestycji wskaźnik zabudowy określić do 90%, a więc dopuścić do wzniesienia budynku o powierzchni aż o 35,5% większej niż średnia wartość na obszarze analizowanym, przy jednoczesnym braku określenia wartości minimalnych, którymi związany byłby inwestor. Zdaniem skarżącego niewystarczające jest przytoczone przez organ drugiej instancji uzasadnienie, iż na obszarze analizowanym występują dość liczne działki zabudowane powyżej 80%, a granicząca z terenem inwestycji działka nr [...] zabudowana jest w 100%. W decyzji organów obu instancji brak jest bowiem uzasadnienia zawężenia analizy do parametrów dotyczących tylko kilku działek. Zdaniem skarżącego świadczy to o tym, że organ zignorował wartość średnią, jaką przyjął dla obszaru analizowanego i określił maksymalny wskaźnik zabudowy na podstawie jedynie kilku nieruchomości, na których zabudowa ta jest znacznie zintensyfikowana, co jest niedopuszczalne.

W ocenie skarżącego w utrzymanej przez organ drugiej instancji decyzji przewidziano również w sposób nieprawidłowy parametry dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Błędne jest uzasadnienie decyzji organu, w którym stwierdzono, że "organ odstąpił od powyższego wskaźnika na poziomie średniej, mając na uwadze występującą w najbliższym sąsiedztwie wysokość budynków", co uczynił również w zakresie szerokości elewacji. Nie jest bowiem, zdaniem skarżącego, dopuszczalne uzasadnienie takiego sposobu ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, według którego te rzekomo uwzględniają wskazania Miejskiego Konserwatora Zabytków, jednak bez przytoczenia konkretnych argumentów przemawiających za przyjęciem takiego rozwiązania. Określenie jedynie wartości maksymalnych powoduje bowiem, że organ nie ustalił ich w sposób jednoznaczny, co pozostawia duże pole do interpretacji i zezwala z kolei, niezależnie od intencji organu, na realizację inwestycji znacznie odbiegającej gabarytowo od tych zastanych na nieruchomościach sąsiednich.

Brak dokładnych i pełnych danych dotyczących wysokości wszystkich budynków na działkach zabudowanych, objętych analizą, nie pozwala natomiast na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy, co jest wymagane zgodnie z treścią § 7 i 8 rozporządzenia.

Zdaniem skarżącego niewystarczające jest wskazanie przez Kolegium, jakoby "w prowadzonym postępowaniu nie naruszono zasad dotyczących postępowania dowodowego, a decyzję poprzedziła rzetelna analiza urbanistyczna, która została przedstawiona w przewidzianej prawem formie zarówno tekstowej, jak i graficznej". Nawet gdyby w niniejszej sprawie została przeprowadzona rzetelna analiza urbanistyczna, to nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a już z całą pewnością, w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego (o funkcji: usługowej, handlowej, biurowej, mieszkalnej wielorodzinnej) z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, zjazdami i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...], [...], [...] położonych w L. u zbiegu ulic: [...] i [...].

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.).

Ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalania wymienionych wyżej parametrów. Materia ta została unormowana w powołanym wyżej rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie).

W celu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy niezbędne jest dokonanie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona została wymagana analiza, a jej wyniki stanowią załącznik do decyzji. Obszar poddany analizie został prawidłowo ustalony na 210 m jako trzykrotność frontu nieruchomości objętej wnioskiem, tj. działek nr [...], [...], [...] (3 x 70 m), wyznaczony dookoła tej działki w równych odległościach od jej granic, co stanowi regułę i w okolicznościach sprawy jest w pełni zasadne. Znajdujące się na tym obszarze działki są zabudowane obiektami o zróżnicowanej funkcji z wyraźną przewagą funkcji mieszkalnej – wielorodzinnej i jednorodzinnej z usługami komercyjnymi (gastronomia, rzemiosło, kultura, obsługa finansowa i prawna) i publicznymi (administracja, ochrona zdrowia, oświata, nauka) oraz handlem. W tej sytuacji niewątpliwe jest, że planowana inwestycja usługowo-handlowo-mieszkaniowa stanowi kontynuację funkcji dominujących na obszarze analizowanym.

Stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji jest podstawą do dokonania przez organ ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy, co następuje w oparciu o przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Poczynione przez organy obu instancji ustalenia w tym zakresie dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stały się przedmiotem sporu i zostały zakwestionowane w skardze na decyzję Kolegium.

Wywody dotyczące legalności ustalenia tych parametrów w zaskarżonej decyzji należy poprzedzić zastrzeżeniem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wprawdzie decyzją związaną, co oznacza brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy w sytuacji spełnienia określonych przepisami przesłanek, jednak trzeba mieć na uwadze, że nie oznacza to automatyzmu w wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy. Czynniki ilościowe mają tu znaczenie istotne, ale nie wyłączne. Przy określeniu warunków zabudowy normy prawne przewidują pewien margines swobody w kształtowaniu nowego zagospodarowania, czego wyrazem jest przewidziana w przepisach rozporządzenia możliwość innego wyznaczenia określonych parametrów niż na podstawie średniej, jeżeli wynika to z analizy. Dopuszczalność takiej modyfikacji dotyczy wskaźnika powierzchni zabudowy (§ 5 pkt 2) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 pkt 4).

Daje to konieczną dla zachowania ładu przestrzennego możliwość uwzględniania specyfiki zagospodarowania i istniejącej na danym obszarze zabudowy. Nie bez powodu w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przewidziany został obowiązek sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Analiza funkcji oraz cech zabudowy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, prowadzona jest przez organ administracji i ma na celu przedstawienie stanu istniejącego w zakresie istotnym dla ustalenia warunków.

Natomiast sporządzenie projektu decyzji przez specjalistę z zakresu architektury lub urbanistyki ma pozwolić na kompetentną ocenę zamierzenia objętego wnioskiem w kontekście stwierdzonego stanu zagospodarowania, z uwzględnieniem przewidzianych odstępstw od wyliczonych średnich. Gdyby ustalenie parametrów planowanej zabudowy miało być wyłącznie pochodną wyliczonych średnich, wówczas posłużenie się przez organ specjalistą z zakresu urbanistyki lub architektury na etapie przygotowywania decyzji byłoby zbędne.

Przechodząc do merytorycznej oceny postawionych w skardze zarzutów, wskazać należy, że w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednocześnie § 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu.

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany jest zabudowany w zróżnicowany sposób zarówno pod względem funkcji, jak i gabarytów oraz form architektonicznych. Zwraca uwagę bardzo duża rozpiętość wielkości powierzchni zabudowy, oscylująca w przedziale od 10,27% do 100% powierzchni działki, co daje średnią 54,5%, przy czym, co bezsporne, wskaźnik zabudowy na części analizowanych działek znacznie przekracza tę średnią wartość (m.in. dz. nr [...] – 84,5%, dz. nr [...] – 84,3 %, dz. nr [...] – 87,2 %, dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] – 90,4 %, dz. nr [...] – 100%, dz. nr [...] – 100%, dz. nr [...] – 100%).

Co istotne większość obecnej zabudowy w obszarze analizowanym stanowi zabudowa nieuporządkowana, o charakterze przypadkowym, która powinna zostać zastąpiona zabudową w ramach nowego ładu przestrzennego.

Skarżący stoi na stanowisku, że ustalenie w zaskarżonej decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maksimum 90% (przy utrzymaniu min. 5% powierzchni biologicznie czynnej), bez wskazania wartości minimalnej, w sposób istotny narusza dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., grożąc zaburzeniem ładu przestrzennego na analizowanym terenie.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy podkreślić, że za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru z ewentualnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchylenia na plus lub na minus), uznaje się określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do) albo wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości, gdy w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Skoro brak jest regulacji, która w przy tak zróżnicowanej zabudowie analizowanego obszaru jednoznacznie wskazuje preferowane rozwiązanie, to, w ocenie Sądu, w granicach przyznanej organowi swobody, popartej nadto autorytetem osoby sporządzającej projekt decyzji, mieści się wybór pomiędzy wskazywanymi, konkurencyjnymi rozwiązaniami. Nie można postawić zarzutu arbitralności stanowisku, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maksimum 90% bez jednoczesnego wskazania wartości minimalnej jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

Biorąc pod uwagę wielkość nieruchomości objętej wnioskiem, wynoszącą 1455 m˛ oraz charakter przedsięwzięcia, obejmującego obiekt o wielu funkcjach: mieszkaniowej, usługowej i handlowej, nie sposób przyjąć, by nowa zabudowa miała na tyle niewielki wskaźnik w stosunku do powierzchni działki, by mogła zaburzyć ład przestrzenny na danym terenie. Nie można też pominąć faktu, że w obszarze analizowanym są działki, na których wskaźnik zabudowy wynosi jedynie 10,7 % (dz. nr [...]), 12,2% (dz. nr [...] oraz [...]), czy 12,1% (dz. nr [...]). Wspomniany już charakter i funkcje planowanej inwestycji wykluczają ewentualność przyjęcia tak niskiego rzędu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na objętej wnioskiem nieruchomości.

Analogicznie rzecz się ma w przypadku określenia w zaskarżonej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 3). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu.

Również w cytowanej normie nie uściślono, za pomocą jakich parametrów wysokość ta ma zostać oznaczona, co czyni dopuszczalnym zarówno określenie jej poprzez podanie konkretnej wielkości z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości, jak i poprzez wskazanie jedynie wielkości maksymalnej albo minimalnej.

Organ pierwszej instancji skorzystał z opcji odejścia od ustalenia omawianego parametru w oparciu o średnią wielkość (14,4 m), powołując się na wyniki analizy urbanistycznej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla działki nr [...] (wysokości w metrach mierzone od rzędnej 195,8 m n.p.m. poziomu chodnika na wysokości punktu A położonego w granicy działki) ustalił do rzędnej 222,0 m n.p.m. na maksymalnie 26,2 m; dla działek nr [...] i [...] (wysokości mierzone od poziomu gruntu o rzędnej 194,5 m n.p.m. przy północnej elewacji budynku przy ul. [...]) dla części frontowej budynku przyjął wysokość obowiązującą na poziomie rzędnej 210,0 m n.p.m. na około 15,5 m; dla części tylnej, wycofanej w stosunku do płaszczyzny elewacji frontowej budynku o co najmniej 5 m, maksymalnie do rzędnej 214,5 m n.p.m. – na około 20,0 m.

W rozpoznawanej sprawie górna wysokość elewacji budynków znajdujących się na działkach w obszarze analizowanym nie tworzy jednolitej linii, jest skrajnie wręcz zróżnicowana (wynosi od 3,0 m do 42,5 m, co daje średnią wielkość 14,4 m). Taka rozpiętość omawianego parametru uzasadnia odstępstwo od zastosowania podstawowej zasady kontynuacji wysokości krawędzi linii, wynikającej z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Dodatkowo, by zabezpieczyć w dostatecznym stopniu ład przestrzenny na analizowanym terenie, organ zalecił przyjąć w miarę możliwości wartości pośrednie pomiędzy częściami budynku o różnych wysokościach oraz zapewnić łagodne przejście pomiędzy nimi i harmonijne kształtowanie elewacji frontowej.

Powyższe ustalenia odnoszą się wprost do kolejnych przyjętych przez organy parametrów, tj. geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W myśl § 8 rozporządzania, regułą jest ustalenie tych parametrów odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z uwagi na różnorodność występujących na obszarze inwestycji przekrycia budynków: jedno lub wielopołaciowych, mansardowych i płaskich o nachyleniu od 5° do 45°, ustalenie kąta nachylenia dachu na maksymalnie 15° nie nosi żadnych znamion dowolności. Również wysokość kalenicy zasadnie ukształtowano dla działki nr [...] na maksymalnie 26,2 m dla rzędnej 222 m n.p.m., zaś dla działek nr [...] i [...] na maksymalnie 20,0 m do rzędnej 214,5 m.

Wprowadzenie kształtu dachu oraz wysokości i kierunku kalenicy nawiązujących do zabudowy bezpośrednio graniczącej z planową inwestycją, obok określenia maksymalnej wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czyniło zbędnym określanie tych parametrów w wielkościach minimalnych. Bez wątpienia takie rozwiązanie nie wprowadza ryzyka powstania zabudowy o parametrach odbiegających od istniejących w sposób zagrażający ładowi przestrzennemu.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi również prawidłowość pozostałych poczynionych przez organy obu instancji ustaleń w zakresie dopuszczalności lokalizacji oraz parametrów planowanej inwestycji.

Organy zasadnie stwierdziły, że inwestor spełnił wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały prawidłowej analizy uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych istniejących na terenie obejmującym sporną działkę, a ustalenia wynikające z zaskarżonej decyzji mieszczą się w granicach swobody oceny wyników przeprowadzonej analizy i nie stanowią naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w działaniu Kolegium naruszenia zasady budzenia zaufania (art. 8 k.p.a.).

W tym miejscu wypada zasygnalizować, że decyzja o warunkach zabudowy stwarza jedynie potencjalną możliwość zabudowy. Ostateczny "kształt" inwestycji determinowany jest w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. W projekcie budowalnym konieczne jest natomiast uwzględnienie dalszych ograniczeń prawnych, wynikających z przepisów techniczno-budowlanych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).