Uzasadnienie
We wniosku z dnia [...] lutego 2017r. S. W. domagał się od Prezydenta Miasta L. wydania E. P. decyzji zabraniającej odprowadzenia wody opadowej z dachu jej budynku na ulicę, stanowiącą sąsiednią działkę. Wyjaśnił, że woda z dachu budynku nr [...] jest odprowadzana rynną przy jego domu nr [...], a następnie rurą o długości 80-100 cm wzdłuż granicy działek po utwardzonym wewnątrz działki podjeździe do garażu, na pas drogowy. Dalej biegnie ulicą do wpustu oddalonego o około 100m. Budynki są położone w zabudowie szeregowej. Według zawiadamiającego spływająca woda powoduje gołoledź na zjeździe do jego posesji oraz na chodniku przebiegającym na przeciwko posesji. Może to powodować jego odpowiedzialność jako właściciela posesji. Decyzją z dnia [...] lipca 2018r. Burmistrz Miasta Ś., po wyznaczeniu go do rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postępowanie w sprawie umorzył. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że podczas przeprowadzonych oględzin oraz na podstawie zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono szkodliwego oddziaływania zmiany stanu wody na gruncie przez właścicielkę nieruchomości nr [...] na grunty sąsiednie.
Ponadto Zarząd Dróg i Mostów w dniu [...] maja 2018r. wykonał odkryty ciek wodny na wysokości podjazdu do budynku nr [...] oraz zieleniec rozgraniczający wjazdy na posesje nr [...], co miało zapobiegać napływowi dodatkowych wód z posesji [...] na chodnik. W dniu [...] marca 2019r. S. W. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019r. Burmistrz Miasta Ś. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a kolejnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019r. utrzymał swoje wcześniejsze postanowienie z [...] kwietnia 2019r.
Z kolei wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019r. (II SA/Lu 540/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. W.. W tej sytuacji [...] marca 2020r. na podstawie art. 145 § 1 kpa złożył on do Burmistrza Miasta Ś. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2018r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020r. Burmistrz Miasta Ś. odmówił wznowienia postępowania. Organ wskazał, że stosownie da art. 148 § 1 kpa wznowienie postępowania może nastąpić na skutek wniosku strony złożony w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Według wniosku podstawą wznowienia ma być uzyskanie w dniu [...] i [...] lutego 2020r. przez wnioskodawcę wiadomości o istnieniu dokumentów, które istniały w dacie wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję, a więc na podstawie przesłanki o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 kpa.
Mimo zachowania terminu do złożenia wniosku organ uznał, że odmowę wznowienia postępowania uzasadnia brak przymiotu strony wnioskodawcy. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, w których właśnie brak legitymacji strony uznano za decydujący. Powyższą ocenę potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] grudnia 2019r. (II SA/Lu 540/19). Organ zaznaczył również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] kwietnia 2020r. na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej L. – P. w L. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2018r. Decyzją z dnia [...] maja 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2018r., natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2020r.
po rozpoznaniu zażalenia S. W. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] maja 2020r. Organ wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest szczególnym rodzajem procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów administracyjnych. Składa się z dwóch etapów, z których w pierwszym bada się, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby niemającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, lub też wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.).
Gdy w danej sprawie nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Organ zaznaczył, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może zatem nastąpić wówczas, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej.
Podobnie jak organ I instancji Kolegium wskazało, że w świetle decyzji Kolegium oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r. (II SA/Lu 540/19) jest oczywiste, że wnioskodawca nie posiadał i nie posiada w dalszym ciągu przymiotu strony postępowania zakończonego w/w decyzją ostateczną. Zatem nie ulega wątpliwości, że wykluczone jest skuteczne zainicjowanie postępowania nadzwyczajnego na podstawie przepisu art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 234 ust. 3 prawa wodnego jest właściciel (a także posiadacz samoistny lub użytkownik wieczysty - art. 17 ust. 1 pkt 1) nieruchomości oddziałującej negatywnie na grunt sąsiedni, właściciele oraz osoby, którym przysługują ewentualne inne prawa rzeczowe do nieruchomości, na którą zmiana stosunków wodnych wywiera negatywne oddziaływanie. Skoro nic nie wskazywało, aby przedmiotem sprawy było jakiekolwiek negatywne oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na nieruchomość będącą) własnością S. W. nie był on stroną postępowania. W czasie trwania postępowań administracyjnych i gromadzenia, materiału dowodowego, twierdzenia skarżącego odnosiły się do negatywnego oddziaływania na pas drogowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. W., B. W. i M. W. zarzucili postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczemu oraz decyzji ostatecznej Burmistrza Ś. naruszenie art 145 § 1 pkt. 1 kpa wskazując, że dowody na których podstawie ustalono okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. W mniemaniu skarżących wniosek Burmistrza, że wybudowanie domu mieszkalnego na działce oraz dokonanie zmiany rzędnych terenu (podwyższenie) nie zmienia stanu wody na gruncie, jest sprzeczny z jednoznacznym stanowiskiem specjalistów (pismo Wody [...] w załączeniu oraz pisma w aktach sprawy (k 15 i 18). Podobnie ustaleniu, że kierowanie (odprowadzanie) wody opadowej i roztopowej na pas drogowy nie wymaga żadnych regulacji administracyjnych i nie czyni żadnych szkód przeczy pismo Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [...] z dnia [...].11.2017 r. (k 33) oraz usunięte kolorowe zdjęcia z akt sprawy pokazujące zagrożenie komunikacyjne w okresie zimowym.
W ocenie skarżących naruszono również art 145 § 1 pkt. 4 kpa w taki sposób, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, art 145 § 1 pkt. 5 kpa skoro wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi Burmistrza, który ją wydał w tym usunięte dokumenty z akt sprawy wraz z załącznikami w formie kolorowych zdjęć (załączona teczka) oraz art. 145 § 1 pkt. 6 kpa poprzez wydanie decyzji bez uzyskania stanowiska dotyczącego możliwości i spełnienia warunków wprowadzania wód opadowych i roztopowych z nieruchomości 46 sąsiadujących z pasem drogowym do miejskiej instalacji kanalizacji deszczowej. Zdaniem skarżących organ naruszył również art. 28 i 29 kpa w zw. z art. 15 kpa poprzez zaniechanie ustalenia stron postępowania, art. art. 144 i art. 140 Kc poprzez rozszerzenie w decyzji uprawnień właściciela działki nr [...], art. 85 kpa poprzez zaniechanie podczas oględzin czynności dowodowych określających negatywny wpływ kierowanej wody opadowej i roztopowej na ogrodzenie ich nieruchomości, art. 104 kpa poprzez zaniechanie wydania decyzji merytorycznej i umorzenie postępowania w sytuacji, kiedy zaistniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty; art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne poprzez nieprawidłowe ustalenie zmiany stanu wody na gruncie po wybudowaniu domu mieszkalnego na działce, utwardzeniu dojazdu do garażu oraz po zmianie rzędnych wysokości (zostały podwyższone); art. 84 kpa w taki sposób, że organ I instancji nie powołał biegłego z zakresu hydrologii w celu określenia skutków wpływu na zmianę stanu wody na gruncie przez sam fakt wybudowania domu mieszkalnego na działce, utwardzenia dojazdu do garażu oraz po zmianie rzędnych wysokości (zostały podwyższone) oraz art. 106 kpa w zw. z art. 7b kpa poprzez zaniechanie uzyskanie stanowiska dotyczące możliwości i sposobu (po powierzchniach utwardzonych) wprowadzania wód opadowych i roztopowych do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej.
W opinii skarżących wątpliwość budzi wyznaczenie Burmistrza Ś. do rozpoznania sprawy i usunięcie z akt sprawy ich odwołania, złożonego pismem z dnia [...] marca 2018 r. Liczba dziennika [...] zarejestrowania przez Organ II instancji pisma przewodniego WOŚ UM z dnia [...] marca 2018 jednoznacznie wskazuje, że wiedział on o istnieniu obu odwołań (zał. 2 - teczka kopii usuniętych dokumentów) był zatem zobowiązany do rozpatrzenia odwołania w sposób merytoryczny, a nie tylko kasatoryjny (naruszenia art. 138 § 2 kpa). Według skarżących zostali pozbawieni przymiotu strony w sposób bezprawny, ponadto tylko jeden z nich został powiadomiony poprzez wskazanie go w decyzji kasatoryjnej SKO z dnia [...] marca 2018 r. W ten sposób zaznaczenie osoby otrzymującej decyzję pozbawia jej prawa do zaskarżenia tej decyzji.
Skarżący przekonywali ponadto o naruszeniu art. 10 § 1 kpa poprzez niewłaściwe powiadomienie o decyzji kasatoryjnej II instancji i sposobie odebrania przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym, co dotyczy również Prokuratora, który składając sprzeciw w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym przystąpił do sprawy administracyjnej i od tamtej pory przysługuje mu status strony w postępowaniu. Wskazali ponadto, że organ II instancji nie przeprowadził postępowania w trybie art. 29 prawa wodnego, mimo, że na podstawie złożonego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., zakreślił sprawę jako niewłaściwe odprowadzanie wód opadowych na pas drogowy z nieruchomości położonej przy ul. [...] ze szkodą dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w L.. Obecnie w swoich postanowieniach odmawiających wznowienia postępowania, organy I i II instancji wskazują, że sprawa dotyczy: "zmiany stanu wody na gruncie". W piśmie z dnia [...] stycznia 2021r. skarżący zaskarżonemu postanowieniu dodatkowo naruszenie art. 6 kpa, który nie pozwala na usunięcie istotnych dokumentów z akt sprawy, art. 8 kpa przez prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, art. 7 kpa poprzez brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w tym wpływu odprowadzanej wody opadowej na ich działkę, art.77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z podtapiania ogrodzenia i nie uzyskanie stanowiska zarządcy podziemnej sieci kanalizacji wody deszczowej, art. 75 § 1 kpa poprzez usunięcie przez organ Ii instancji istotnych dokumentów niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy, art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie argumentów na których organ oparł rozstrzygnięcie sprawy i wyjaśnienie dlaczego dowodom odmówił wiarygodności, art. 80 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego, art. 9 kpa poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, art. 10 kpa poprzez niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 28 kpa poprzez zaniechanie ustalenia pełnego kręgu osób i podmiotów posiadających prawo do występowania w sprawie o statusie strony.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, jest zbadanie w pierwszej kolejności czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na okoliczności wymienione w art. 145 § 1 lub 145a i b kpa. Pozytywna weryfikacja wniosku pod względem wspomnianych przesłanek powinna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 kpa, a dalej przeprowadzeniem przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast jeżeli wznowienie postępowania jest z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalne albo gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, organ, na podstawie art. 149 § 3 kpa wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Zgodzić należy się z poglądem, że orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia". W związku z tym, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. II OSK 1556/09 i powołane tam orzecznictwo, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wydaje się oczywiste, że odmowa wszczęcia postępowania nie może dotyczyć sytuacji, w których istotą żądania strony jest dokonanie przez organ oceny zaistnienia lub braku podstaw do wznowienia postepowania, tak jak ma to miejsce w wypadku niniejszej sprawy, gdzie skarżący żądał dokonania oceny zasadności pozbawienia go bez własnej winy udziału w postępowaniu.
W takiej sytuacji niezbędne jest bowiem przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji, merytorycznie rozstrzygającej sprawę. W orzecznictwie dopuszcza się jednak odmowę wznowienia postępowania w razie stwierdzenia, że wniosek pochodzi od podmiotu, który nie posiada interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania. W tym zakresie funkcjonuje jednak jednolity pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania z powodu braku legitymacji po stronie wnioskodawcy może nastąpić tylko wówczas, gdy ma on charakter oczywisty, niewymagający prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2016r. II OSK 1612/14 opubl. w CBOSA). Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, decyzja nie rozstrzyga bowiem wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wibrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2020, uwaga 10 do art. 28).
Uzasadniając podstawę podania o wznowienie postępowania przez pryzmat art. 28 kpa skarżący wskazał, że zbieranie wody deszczowej z dachu budynku znajdującego się na posesji nr [...] systemem rynien i rur spustowych oraz odprowadzenie jej na ulicę po powierzchni uszczelnionej, którym jest utwardzony dojazd do garażu, powoduje szkody dla pasa drogowego i jego nieruchomości. Podkreślić jednak trzeba, że tak określony interes prawny skarżącego był już przedmiotem wcześniejszego postępowania zainicjowanego jego wnioskiem z dnia [...] marca 2019r. i [...] kwietnia 2019r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] lipca 2018r., którą umorzono postępowanie w sprawie zmian stosunków wodnych na sąsiedniej nieruchomości nr [...], mających szkodliwie oddziaływać na jego nieruchomość. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019r. Burmistrz Miasta Ś. wskazując właśnie na niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie odmówił wszczęcia postępowania, a powyższą ocenę podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019r. (II SA/Lu 540/19) oddalając jego skargę.
Sąd uznał wówczas, że brak legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nie wynika z tego, że nie był adresatem decyzji, ale z tego, że nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej potencjalnego oddziaływania w zakresie stosunków wodnych na działkę, co do której nie ma żadnego tytułu prawnego (pas drogowy). W art. 234 Prawa wodnego ustawodawca wskazał jednoznacznie, iż chodzi o oddziaływanie na grunty, a nie na całą sferę prawną danego podmiotu, który twierdzi, że jest stroną w tym postępowaniu. Zdaniem sądu skoro przedmiotem postępowania prowadzonego przez Burmistrza nie było negatywne oddziaływanie na grunt (nieruchomość skarżącego), nie sposób przyznać mu statusu strony w tym postępowaniu, o specyficznym przedmiocie, odnoszonym wyłącznie do stosunków wodnych.
Nie sposób zatem również uznać, że skarżący jest uprawniony do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie o tak określonym przedmiocie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2020r. (II OSK 1394/18 opubl. w CBOSA) okoliczność wykazania interesu prawnego właściciela nieruchomości w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna zostać uwzględniona również przez organy wznowieniowe. Zdaniem NSA postępowanie nieważnościowe powinno implikować dla organów prowadzących postępowanie wznowieniowe określone działania procesowe z uwagi na dalej idące skutki (ex tunc) ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji, niż uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (ex nunc). Uzasadnione jest zatem przekonanie, że odmowa przyznania skarżącemu interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2018r., oznacza oczywisty brak interesu prawnego w postępowaniu wznowieniowym, co z kolei usprawiedliwia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa.
Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r. poz. 2325) skargę należało oddalić.