Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] przez [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z [...] r., znak: [...], odmawiającą M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką C. K..
Na wstępie uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji odmówił M. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, motywując odmowę niespełnieniem przesłanki kryterium wieku powstania niepełnosprawności (organ ustalił, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 64 lat), co w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r. oznacza brak podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia. Ponadto, w oparciu o wywiad środowiskowy organ ustalił, że opieka nad matką sprawowana jest około czterech godzin dziennie (od godz. 9:00 do godz. 13:00), co oznacza, że strona jest w stanie podjąć pracę choćby na część etatu.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu M. K. od decyzji pierwszoinstancyjnej, Kolegium wyjaśniło, że M. K. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką C. K., urodzoną [...] r., wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy. Matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z [...] r., na mocy którego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, przy czym w orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od [...] r. Ponadto z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że na mocy decyzji z [...] r., znak: [...], skarżącemu został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r.
Kolegium podzieliło podniesione w odwołaniu argumenty kwestionujące uwzględnienie w sprawie kryterium wieku powstania niepełnosprawności określonego, w art. 17 ust. 1b u.ś.r., który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., (K 38/13), został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (wyrok z NSA z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16). W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (wyrok NSA: z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyrok WSA w Gdańsku z 11 października 2018 r., III SA/Gd 651/18, wyrok WSA w Kielcach z 8 listopada 2018 r., II SA/Ke 629/18).
Kolegium podkreśliło, że z wyroku wydanego w sprawie K 38/13 wynika, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania tego przepisu odnośnie do treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium, w obecnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w części tego przepisu, co do której Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność.
Kolegium wyjaśniło następnie, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności, co było wadliwe. Pozostaje jednak, zdaniem Kolegium, inny powód odmowy przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego. W toku postępowania organ prawidłowo ustalił, że aktualnie skarżący opiekuje się matką około czterech godzin dziennie, a tym samym zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia.
Organ ustalił, że C. K. mieszka samotnie w bloku przy ul. [...]. Przez większą część dnia i w nocy przebywa sama w domu. Sama przygotowuje sobie kolację. Wnioskodawca mieszka przy ul. [...]. Pomoc matce ze strony wnioskodawcy polega na przygotowaniu posiłku, podaniu leku, zrobieniu zakupów, dokonaniu bieżących opłat, dostarczaniu matce gorącego posiłku przygotowanego w kuchni Dziennego Domu Pomocy Społecznej [...], a w dniach wolnych od pracy i w święta - przez żonę wnioskodawcy. W ocenie Kolegium, przedstawiony w wywiadzie zakres sprawowanej opieki i fakt, że matka pozostaje bez opieki syna praktycznie przez 20 godzin dziennie, nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, tym bardziej, że do opieki nad matką włącza się żona skarżącego. Zdaniem Kolegium, skarżący podejmuje przy matce takie czynności, które nie wymagają od niego, przy odpowiedniej racjonalnej organizacji dnia, rezygnacji z pracy, czy niepodejmowania zatrudnienia.
W skardze na decyzję Kolegium M. K. zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez jego błędną wykładnię z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., (K 38/13) przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne pominięcie drugiego wywiadu środowiskowego oraz niezasadne uznanie, naruszające zasadę praworządności, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek ustalenia na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2019 r. oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego odniósł się do treści i skutków powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., (K 38/13). Podniósł ponadto, że wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy uznał, w oparciu o wywiad środowiskowy z 21 sierpnia 2019 r., że M. K. opiekuje się matką około czterech godzin dziennie i tym samym zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia. Zdaniem autora skargi, Kolegium nie uwzględniło późniejszego wywiadu środowiskowego, w którym strona skarżąca oświadczyła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawną nie mniej niż siedem godzin dziennie.
Zatem, w ocenie skarżącego, organ drugiej instancji nie podjął żadnych czynności, aby ustalić zakres opieki sprawowanej przez stronę skarżącą oraz błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i niezasadnie uznał, naruszając zasadę praworządności, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do ustalenia na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do treści art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ustawy).
W świetle powołanych przepisów, na skarżącym, jako synu osoby wymagającej opieki, niewątpliwie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, a tym samym należy on do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Poza sporem pozostaje przy tym, że matka skarżącego C. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalonym na stałe. Wyłączną opiekę nad nią - co również jest okolicznością niekwestionowaną – sprawuje skarżący, a także jego żona.
Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że syn wymagającej opieki C. K. – M. K. mieszka w tej samej miejscowości, co matka, ale pod innym adresem. C. K. mieszka sama w bloku przy ul. [...], natomiast M. K. mieszka przy ul. [...]. Przez większą część dnia i w nocy matka skarżącego przebywa sama w domu, sama przygotowuje sobie kolację. Wnioskodawca przebywa u matki średnio przez cztery godziny dziennie, od godziny 9:00 do godziny 13:00. Jego pomoc polega na przygotowaniu posiłku, podaniu leku, zrobieniu zakupów, dokonaniu bieżących opłat i dostarczaniu matce gorącego posiłku przygotowanego w kuchni Dziennego Domu Pomocy Społecznej [...]. W dniach wolnych od pracy i w święta pomoc ta jest świadczona przez żonę wnioskodawcy.
Sąd nie znalazł żadnych podstaw do podważenia tych ustaleń. Czterogodzinny wymiar pomocy został jednoznacznie zadeklarowany przez samego skarżącego, zarówno w podpisanym przez niego bez uwag protokole wywiadu środowiskowego (k. 37 akt adm.), jak i w treści oświadczenia z 21 sierpnia 2019 r., złożonego pod groźbą odpowiedzialności karnej (k. 38 akt adm.). W aktach sprawy nie ma żadnego innego dokumentu, w oparciu o który można by podać w wątpliwość oświadczenie skarżącego. W szczególności nie przeprowadzono drugiego wywiadu środowiskowego, na który powołuje się pełnomocnik skarżącego w skardze, z którego miałby wynikać co najmniej siedmiogodzinny wymiar codziennej pomocy, świadczonej przez skarżącego jego matce. Zarzut pominięcia tego dowodu w sprawie jest zatem oczywiście bezzasadny. Ponadto skarżący nie zakwestionował zadeklarowanego przez siebie wymiaru pomocy udzielanej matce ani w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, ani w toku postępowania odwoławczego.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję, uwzględniło treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., (K 38/13). Kolegium w uzasadnieniu tej decyzji w pełni podzieliło zawarte w skardze argumenty, kwestionujące zasadność zastosowania kryterium wieku powstania niepełnosprawności, określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Organ odwoławczy, kierując się wykładnią prawa dokonaną przez Trybunał w powołanym wyroku, uznał, że nie jest dopuszczalna odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., w części tego przepisu, co do której Trybunał stwierdził niekonstytucyjność.
Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego pracy zarobkowej, choćby na część etatu. Skarżący nie mieszka z matką, opiekuje się nią około czterech godzin dziennie, natomiast zakres tej opieki nie wykracza poza podstawowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Matka skarżącego mieszka samotnie i pozostaje bez opieki syna przez 20 godzin dziennie, tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być wykonywane poza godzinami pracy.
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.