Uzasadnienie
A. Z. (dalej także: "skarżąca") wraz z A. J. pismem z dnia 9 marca 2015 r. wystąpiły do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wypłatę zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stanowiące działki [...], [...] i [...], położone w L., przejęte na własność Skarbu Państwa, zgodnie z decyzją Wojewodę L. z dniu 10 czerwca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie al. [...] w L.. Jako podstawę prawną swego żądania wnioskodawczynie wskazały art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa").
Wojewoda L. decyzjami: z dnia 27 października 2015 r., znak: [...] oraz z dnia 2 grudnia 2015 r., znak: [...], ustalił odszkodowanie należne skarżącej za wspomniane działki nr [...] i nr [...] w łącznej wysokości [...] zł. Skarżąca złożyła odwołania od tych decyzji do Ministra Infrastruktury i Budownictwa.
Pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej P. W. złożył ponowny wniosek do Prezydenta Miasta o wypłatę zaliczki w wysokości 70% odszkodowania za wywłaszczenie wspomnianych nieruchomości.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta poinformował skarżącą pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. (doręczonym w dniu 7 stycznia 2016 r.), że wniosek ten – w jego ocenie – jest bezzasadny.
Następnie pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o usuniecie naruszenie prawa, poprzez niezwłoczną wypłatę zaliczki żądanej przez stronę zaliczki. W odpowiedzi organ pismem z dnia 10 lutego 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko o niezasadności wypłaty zaliczki w przedmiotowej sprawie zawarte w piśmie z dnia 31 grudnia 2015 r.
W dniu 16 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa polegającego na odmowie wypłaty opisanej wyżej zaliczki. Równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu pełnomocnik złożył wezwanie o usuniecie naruszenia prawa.
Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 lutego 2016 r., Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r., działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej także: "K.p.a."), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa polegającego na odmowie wypłaty żądanej przez stronę zaliczki. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie miało charakteru niezawinionego.
Skargę do Sądu na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie, z uwagi na naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 58, 77 § 1 i 80 K.p.a., wskutek naruszenia zasad wyrażonych w tych przepisach oraz bezzasadnej odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o usunięcie naruszenia, a także naruszenie art. 65 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615 ze zm.) i art. 23 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 233), poprzez przyjęcia, że P. W., działający w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik skarżącej, jest pełnomocnikiem profesjonalnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Wskazać należy, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. W doktrynie podkreśla się, że powyższa przesłanka stwierdzenia nieważności zachodzi zwłaszcza w przypadku, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania w określonym stanie faktycznym (zob. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 663).
Podkreślenia wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają organom administracji publicznej podstawy do orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Niewątpliwie wskazany środek zaskarżenia nie jest regulowany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a przyjęcie – jak to uczynił organ – dopuszczalności orzekania o przywróceniu terminu do złożenia takiego wezwania w drodze analogii, jest – zdaniem Sądu – nieprawidłowe. Przede wszystkim nie uzasadnia takiego stanowiska charakter wskazanego środka zaskarżenia, który – co wynika wyraźnie z treści art. 52 § 3 P.p.s.a. – przysługuje zainteresowanym podmiotom wyłącznie wówczas, gdy "ustawa", a więc zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i ustawa materialnoprawna (w tym w szczególności tzw. specustawa drogowa), nie określają środka zaskarżenia na czynność bądź akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis art. 52 § 3 zd. 1 P.p.s.a. stanowi bowiem, że "jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa".
Nie budzi wątpliwości, że również przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają organom administracji publicznej podstawy do orzekania w tym zakresie. Jedną z ogólnych zasad prawa administracyjnego jest – co istotne w tym przypadku – zakaz domniemania kompetencji. Trzeba mieć więc na uwadze, że skoro z art. 54 § 3 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wynika materialnoprawna podstawa do podejmowania aktów bądź czynności autokontrolnych przez organy, zaś przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. nie zawiera takiej podstawy w odniesieniu do wydania rozstrzygnięcia co do zasadności wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to nie można – stosując interpretację rozszerzającą – dokonywać takiej wykładni tego ostatniego przepisu, która prowadziłaby do przyjęcia odmiennego stanowiska.
W ocenie Sądu wykluczyć należy również możliwość stosowania w tym zakresie – per analogiam legis – przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących przywrócenia terminu, w tym art. 58 § 1 i § 2 tej ustawy. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., wyraźnie stanowią, że to sąd administracyjny, a nie organ administracji publicznej, "po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę" (art. 52 § 3 zd. 2 P.p.s.a.). Zwrócić trzeba przy tym uwagę, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2451/12 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 49), "analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna".
Z powyższego wynika, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów, wyłącznie sąd administracyjny posiada kompetencję do rozstrzygania kwestii oceny skutków prawnych złożenia – z uchybieniem ustawowego terminu – pisemnego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia jako wydanego bez podstawy prawnej.
Wskazać należy, że pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do odstąpienia od zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości, w myśl art. 206 P.p.s.a. Podkreślić bowiem trzeba, że Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu opierając się na całkowicie odmiennych podstawach aniżeli wskazane zostały w skardze. Co więcej, stanowisko Sądu wyrażone w niniejszej sprawie stanowi zaprzeczenie trafności twierdzeń strony skarżącej, która uznała za dopuszczalne rozstrzygnięcie przez organ jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Niewątpliwie zatem w rozpoznawanej sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" pozwalający Sądowi na podjęcie orzeczenia przewidzianego w art. 206 P.p.s.a.
Ubocznie należy zauważyć, że Sądowi z urzędu jest wiadomo, że na podstawie ostatecznych decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 10 czerwca 2016 r., Prezydent Miasta wypłacił skarżącej [...] zł – z tytułu odszkodowania za działkę nr [...] oraz [...] zł – z tytułu odszkodowania za działkę nr [...] (k. 34-42 akt sądowych sprawy o sygn. akt II SA/Lu [...]), a jest to okoliczność, która przesądza o wypełnieniu ustawowego obowiązku wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji kontrola przez Sąd rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji w trybie art. 12 ust. 5a cytowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie ma znaczenia dla istoty sprawy.