Uzasadnienie
We wniosku z [...] maja 2020 r. E. I. (dalej także: skarżący) zwróciła się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w H., działającego z upoważnienia Wójta Gminy H. (dalej także: organ pierwszej instancji) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką J. I..
Następnie w piśmie z [...] czerwca 2020 r. skarżący oświadczył, że pobiera obecnie emeryturę rolniczą w kwocie niższej aniżeli świadczenie pielęgnacyjne. W związku z tym, "mając na uwadze obecnie obowiązujące przepisy prawa", wnosi o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością aktualnie otrzymywanego przez niego świadczenia emerytalnego a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej także: u.ś.r.), organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że dokonana w decyzji organu pierwszej instancji wykładnia przepisów prawa materialnego nie odpowiada ich rozumieniu przyjętemu w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przesądza o zasadności jego wniosku.
Po rozpatrzeniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. KOlegium podkreśliło, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie budzi wątpliwości. To oznacza, że pobieranie przez skarżącego emerytury rolniczej wyklucza jednoznacznie możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Sądu na powyższą decyzję Kolegium E. I. wniósł o jej uchylenie, z uwagi na argumentację podniesioną w odwołaniu do decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Materialnoprawną podstawę decyzji obu instancji stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303 ze zm.).
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przepis ten został uznany częściowo za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, z dniem 9 stycznia 2020 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracił moc w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W wyroku tym Trybunał za sprzeczne z zasadą równości wobec prawa uznał to, że w świetle cytowanego przepisu samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, również na skutek powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utrwaliło się przekonanie o konieczności dokonywania prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, to jest wykładni mającej na celu pełne zagwarantowanie realizacji wartości i zasad konstytucyjnie chronionych, w tym zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Początkowo przyjmowane było stanowisko, które sprowadzało się do akcentowanego przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego oraz w skardze rozumienia powołanego przepisu w ten sposób, że pozbawia on wnioskodawcę przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury (zob. przykładowo wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 i z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19).
Ostatecznie ukształtowało się jednak odmienne stanowisko w kwestii interpretacji omawianego przepisu. Mianowicie stwierdzono, że biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne oraz przepisy regulujące zbieg uprawnień do opisanych wyżej świadczeń, to jest art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz stosowne przepisy ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: u.e.r.f.u.s.), osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego – emerytury. Wybór ten może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta.
Podkreślono przy tym, że przepisy nie ograniczają możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z tego przepisu musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznano, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyroki NSA z: 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20 i 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20).
Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie może być interpretowany wyłącznie w oparciu o dyrektywy wykładni językowej, albowiem wówczas należałoby przyjąć, że eliminuje on bezwzględnie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego te osoby, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i rezygnują z tej przyczyny z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jednocześnie mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia prowadziłaby do naruszenia wskazanych wyżej wartości i zasad konstytucyjnych. Dlatego też przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że choć zasadniczo wyklucza on możliwość pobierania jednocześnie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, to nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego jednego z tych świadczeń.
W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma zatem ocena, czy skarżący prawidłowo dokonał wyboru świadczenia, które chce pobierać. Poza sporem jest, że skarżący przez cały czas trwania postępowania administracyjnego domagał się konsekwentnie przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością aktualnie otrzymywanego przez niego świadczenia emerytalnego a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek więc nie zrezygnował dotychczas z pobierania emerytury, to jego oświadczenie w tym zakresie niewątpliwie opierało się na poprzednio przyjmowanym poglądzie orzecznictwa sądów administracyjnych, utożsamianym przez niego (jako osobę niemającą fachowej wiedzy prawniczej) z treścią "obecnie obowiązujących przepisów prawa" (zob. pismo z 19 czerwca 2020 r. – k. 3 akt adm.). Oznacza to, że w sposób dostateczny wyraził on wolę pobierania świadczenia korzystniejszego dla niego, którym w tym przypadku jest – jak wynika z jego twierdzeń – świadczenie pielęgnacyjne.
Ocena legalności działań organów w tej sytuacji wymaga także odwołania się do zasady ogólnej postępowania unormowanej w art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Zasadę tę uzupełnia art. 79a k.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Nie ulega wątpliwości, że ratio legis obu tych przepisów jest zobowiązanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na jej wniosek, a także zapobieganie sytuacjom, w których choć strona posiada dodatkowe dowody co do okoliczności istotnych dla wykazania zasadności jej żądania albo mogłaby je z łatwością uzyskać, lecz wskutek braku koniecznej w tym zakresie wiedzy nie potrafi skorzystać z takich możliwości.
W konsekwencji powyższego, mając na uwadze przyjętą przez Sąd interpretację przepisów prawa materialnego, uznać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organów administracji obu instancji było pouczenie strony skarżącej o możliwości złożenia wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury oraz o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Nie ulega zaś wątpliwości, że ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie poinformowały skarżącego o opisanych wyżej okolicznościach, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. analogiczne stanowisko wyrażone w powołanym wyroku NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę, organy – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. W szczególności obowiązkiem organów będzie pouczyć prawidłowo skarżącego o możliwości złożenia wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury oraz o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od uzyskania decyzji w tym przedmiocie, a w razie spełnienia przez stronę tego warunku – rozważyć zasadność przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.