Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 5 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej także jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin (dalej jako: Prezydent) z 21 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Skarżący w dniu 12 stycznia 2023 r. złożył wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego.
Prezydent decyzją z 21 marca 2023 r. nie przyznał J. S. pomocy w postaci zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wystąpił do PGE, PGNiG, ZNK z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących wysokości dokonanych wpłat w grudniu 2022 r., lecz nie uzyskał odpowiedzi. W dniu 17 marca 2023 r. skarżący złożył oświadczenie, w którym wskazał wysokość opłat: za mieszkanie - 595,66 zł, za energię elektryczną - 442,22 zł, a za gaz - 260,60 zł. Wskazał, że opłat dokonuje jego żona z dziećmi, ponieważ on nie ma żadnego dochodu. Organ uznał powyższe kwoty za darowizny, powiększające dochód skarżącego. Uznając, że dochód skarżącego w grudniu 2022 r. wyniósł 1298,48 zł, Prezydent stwierdził, że strona przekroczyła kryterium dochodowe i nie kwalifikuje się do pomocy w formie zasiłku okresowego.
Kolegium utrzymało w mocy powyższą decyzję, podzielając stanowisko Prezydenta. Organ przytoczył treść art. 8 ust. 1 i art. 38 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej jako: u.p.s.). Organ drugiej instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym ustalono miesięczne koszty związane z opłatami za mieszkanie strony, które w grudniu 2022 r. wyniosły łącznie 1 289,48 zł, na co składają się następujące kwoty: 442,22 zł – tytułem opłaty za energię elektryczną, 595,66 zł – tytułem czynszu za mieszkanie i 260 zł – tytułem opłaty za gaz. Kolegium stwierdziło, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, a organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej za dochód należy uznać wszystkie osiągnięte przychody, bez względu na ich źródło, a zatem także przysporzenia w formie pomocy finansowej od członków rodziny – właściwie zatem obliczył dochód skarżącego.
Organ odwoławczy wskazał, że z treści przepisów art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. wynika, że ustawodawca po pierwsze jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, po drugie taksatywnie wymienił składniki, których się do niego nie wlicza, a po trzecie konstrukcja prawna niewliczania do dochodu określonych składników nie pozwala na rozszerzającą interpretację przepisu art. 8 ust. 4 u.p.s. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nastąpiło wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
W skardze na powyższą decyzję strona zakwestionowała uznanie za dochód każdego przychodu bez względu na tytuł i źródło uzyskania (art. 8 ust. 3 u.p.s.). Ponadto wskazał, że uzyskanie pomocy od rodziny nie zaspokaja jego wszystkich potrzeb.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pomoc społeczna jest instytucją publiczną, zmierzającą do zapewnienia niezbędnych środków osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego. Intencją ustawodawcy było to, aby pomoc przyznać osobie, która nie ma środków na utrzymanie – niezależnie od jego źródła, poza przypadkami wyszczególnionymi w ustawie.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej) – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Dochód na gruncie omawianej ustawy należy rozumieć jako sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o elementy wymienione w art. 8 ust. 3 pkt 1-3 u.p.s. Do dochodu nie wlicza się przysporzeń wyszczególnionych w art. 8 ust. 4 pkt 1-20 u.p.s.
Ustawodawca, definiując pojęcie dochodu, nie łączy go z działalnością zarobkową, lecz traktuje je bardzo szeroko. Takie ujęcie pozwala na gruncie analizowanej ustawy zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, które na podstawie odrębnych przepisów mogą nie być kwalifikowane jako dochód, jak przykładowo zwrot nadpłaconego podatku, przyznanie kredytu (pożyczki), odszkodowanie z tytułu wypadku (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 2019/21). Należy podzielić utrwalone i jednolite stanowisko judykatury, zgodnie z którym ustawodawca w kwestii zdefiniowania dochodu w ustawie o pomocy społecznej nie odsyła do przepisów innych ustaw, formułując dla potrzeb ustawy o pomocy społecznej wyczerpującą definicję dochodu w art. 8 ust. 3 u.p.s. W szczególności nie ma podstaw do sięgania do definicji dochodu w rozumieniu przepisów prawa podatkowego (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2617/18).
Katalog świadczeń pieniężnych, które nie są wliczane do dochodu został zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. i ma charakter zamknięty (enumeratywny) – tak m. in. NSA w wyroku z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4419/18. Niewymienione w nim przychody należy rozumieć za dochód w rozumieniu ustawy.
Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organów obu instancji, że kwoty pieniężne uzyskiwane przez skarżącego (prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe) od żony i córek (darowizny pieniężne) powiększają dochód skarżącego, przy czym jedynie te, które faktycznie przekazane zostały w danym miesiącu. Błąd organów polegał więc na uznaniu, że pasywa skarżącego według stanu za grudzień 2022 r., zostały w tym samym miesiącu pokryte przez żonę i córki skarżącego, co nie wynikało z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, a więc było jedynie pewnym założeniem organu. Z tego względu Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób wyczerpujący wysokości uzyskanej darowizny w grudniu 2022 r.
W tym miejscu należy przypomnieć, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku – w tym przypadku z grudnia 2022 r. Świadczenie pieniężne, stanowiące darowiznę, powiększa dochód.
Z oświadczenia skarżącego z 17 marca 2023 r. wynika jedynie, jakie były jego koszty utrzymania w grudniu 2022 r. (mieszkanie, energia elektryczna, gaz), nie zaś, że w tym miesiącu uregulował te zobowiązania – korzystając z pomocy rodziny. Organ pierwszej instancji oparł ustalenia w tym zakresie na interpretacji oświadczenia skarżącego oraz wnioskowaniu nieznajdującym potwierdzenia w materiale dowodowym. Organ odwoławczy, jakkolwiek dysponował już szerszym materiałem dowodowym, również nie zweryfikował tej okoliczności.
W sprawie należało ustalić daty uzyskania darowizn, nie zaś daty powstania zobowiązań, na pokrycie których skarżący otrzymał przysporzenie.
Oświadczenie skarżącego z 17 marca 2023 r. nie jest jednoznaczne w tej kwestii, natomiast materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza istnienie wątpliwości w tym zakresie. Należy zauważyć, że wprawdzie z pisma P. O. D. sp. z o.o. w W. (dalej jako: PGNiG) wynika, że należność za okres od dnia 27 listopada 2022 r. do dnia 27 stycznia 2023 r. w wysokości 260,06 zł została opłacona (pismo – k. 54 akt admin. I inst.), jednakże organ nie uzyskał informacji, kiedy nastąpiła wpłata i kto ją uiścił. Ponadto okres, który obejmuje ten rachunek wskazuje, że został opłacony po miesiącu grudniu 2022 r. Niejednoznaczny jest również wyciąg dot. obciążeń i wpłat P. O. S..A.. w L. (dalej jako: PGE; pismo – k. 62 akt admin. I inst.), gdyż wynika z niego, że 6 grudnia 2022 r. nastąpiła "najpóźniejsza wpłata" w wysokości 442,22 zł.
Należy przy tym mieć na uwadze okoliczności wskazujące, że zobowiązania skarżącego mogą być uiszczane nieterminowo; tak przykładowo, należność za energię elektryczną za grudzień 2022 r. w wysokości 745,57 zł, z terminem płatności 18 stycznia 2023 r., została uregulowana 10 lutego 2023 r. (k. 33 i 53 akt admin.).
Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że oświadczenie skarżącego nie wskazuje, jakie kwoty otrzymał od członków rodziny w grudniu 2022 r. Samo powstanie zobowiązań w tym okresie nie uprawnia do wliczenia równowartości tych sum do dochodu strony. Należy zauważyć, że organ nie ustalił, czy wskazane w oświadczeniu należności zostały opłacone - kiedy i przez kogo.
Wymaga podkreślenia, że organy utraciły z pola widzenia konieczność ustalenia dochodu skarżącego, ograniczając się do analizy wysokości zobowiązań skarżącego. Organ przyjmując za wiarygodne oświadczenie skarżącego, że nie reguluje on swoich zobowiązań, lecz czyni to jego żona lub córki, powinien ustalić wysokość rzeczywiście uzyskanej w grudniu 2022 r. z tego tytułu pomocy, będącej w istocie darowizną, dokonaną w chwili pokrycia stosownego zobowiązania za skarżącego, nie zaś w dacie powstania obowiązku zaspokojenia danego zobowiązania pieniężnego.
Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.). W ocenie Sądu organy nie ustaliły i oceniły w związku z tym wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co miało istotny wpływ na jej ostateczny wynik. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ uwzględni wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wskazania Sądu.
Mając na względzie błędy w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien precyzyjnie ustalić wysokość dochodu skarżącego w grudniu 2022 r. Organ uwzględni w tym zakresie kwoty uzyskanych darowizn, również w postaci pomniejszenia pasywów (zaspokojenia wierzycieli), jeżeli zapłata nastąpiła w tym miesiącu. To oznacza, że organ uwzględni wszystkie kwoty uzyskane w grudniu 2022 r. tytułem darowizny, w tym zakresie opłat za gaz, prąd, mieszkanie itp. – niezależnie od okresu, za który należność powstała.
Jednocześnie nie uwzględni tych sum darowizn, które wprawdzie odpowiadają zobowiązaniom powstałym w tym miesiącu, lecz nie zostały uregulowane w grudniu 2022 r. W tym celu organ wykorzysta dostępne źródła dowodowe (m.in. dowody z dokumentów, wywiad środowiskowy). Organ może również uzyskać powyższe informacje od skarżącego, jego żony bądź córek, jak też ponownie zwrócić się o informacje w zakresie ponoszonych opłat za mieszkanie, prąd i gaz. Powinien w takim przypadku precyzyjnie określić, jakich danych żąda – w zakresie terminu dokonania opłat, wysokości uiszczonych należności, ewentualnie okresu rozliczeniowego i daty powstania zobowiązania oraz zidentyfikowania podmiotu, który uiścił wpłaty.
W świetle powyższego Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.