Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] czerwca 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...] WINB), po rozpatrzeniu odwołania A. M., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w L. z [...] marca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na lokal użytkowy nr [...] w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym, położonym przy ul. [...] w L. jest prowadzone od 2011 r., zostało wszczęte na wniosek Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w L. (dalej jako: Spółdzielnia). Z ustaleń organu I instancji wynika, że A. M. nabył sporny lokal w sierpniu 2009 r., a w okresie od sierpnia 2009 r. do stycznia 2010 r. wykonał roboty budowlane mające na celu przystosowanie nabytych pomieszczeń techniczno-socjalnych na potrzeby lokalu usługowego – zakładu kosmetycznego. W toku postępowania organ
I instancji kilkukrotnie wydawał postanowienia i decyzje, które były uchylane przez organ odwoławczy. W toku ponownego rozpatrywania sprawy (na skutek decyzji [...] WINB z [...] lutego 2020 r., uchylającej decyzję PINB z [...] września 2018 r.) przeprowadzono kolejne oględziny, w wyniku których ustalono, że sporny lokal składa się z salonu fryzjerskiego wraz z zapleczem oraz dwóch pomieszczeń socjalnych oraz toalety. Salon fryzjerski o powierzchni około 54 m2 i wysokości 2,60 m ma dostęp od strony ulicy bezpośrednio z poziomu terenu z drzwiami dwuskrzydłowymi o wymiarach skrzydeł (0,90 m + 0,70 m), wysokości 2,25 m, przy wysokości progu 0,04 m. Wejście do lokalu z zewnątrz nie posiada ani przedsionka, ani kurtyny powietrznej. W salonie fryzjerskim znajdują się dwa okna o wymiarach 2,30 m x 1,75 m. Z drugiej strony korytarza od strony podwórka znajdują się dwa pomieszczenia socjalne oraz toaleta z WC.
Obecny podczas oględzin A. M. oświadczył, że od momentu zakupu tego lokalu w 2009 r. wymienił drzwi wewnętrzne, okna oraz drzwi wejściowe. Organ uzyskał również dokumenty dotyczące wyodrębnienia w budynku przy ul. [...] samodzielnych lokali. W dokumentach tych nie wskazywano spornego lokalu.
Na podstawie poczynionych ustaleń organ I instancji uznał, że sporny lokal usługowy został wydzielony jako samodzielny lokal usługowy już w 2007 r. a więc przed zakupem tego lokalu przez A. M., w związku z czym, decyzją z [...] marca 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na lokal użytkowy nr [...].
Spółdzielnia złożyła wniosek o uzupełnienie ww. decyzji, z powodu niewłaściwego zakwalifikowania wykonanych przez A. M. robót tj. nieprzyjęcia, że dokonał on przebudowy przedmiotowego lokalu. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. PINB w L. odmówił uzupełnienia decyzji.
W odwołaniu od decyzji z [...] marca 2021 r. Spółdzielnia podniosła, że jej wniosek nie został załatwiony zgodnie z żądaniem, wobec wykonania przez A. M. szeregu robót budowlanych. Zdaniem Spółdzielni organ w ogóle nie odniósł się do kwestii wykonanych robot, przez co decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją [...] WINB uchylił decyzję PINB w L. z [...] marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że już uchylając poprzednią decyzję organu I instancji stwierdził, że przekształcenie pomieszczenia technicznego, a następnie warsztatu konserwatorskiego na lokal usługowy - salon fryzjerski, zmienia wymogi bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy, zdrowotne czy higieniczno-sanitarne jest więc zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, co wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czego A. M. nie dokonał. Z akt sprawy nie wynika też, aby zgłoszenia zamiaru dokonania zmian dokonał poprzedni właściciel tych pomieszczeń. W maju 1999 r. na wniosek inwestora lokal nr [...] - pomieszczenia techniczno-socjalne, został przeprojektowany na warsztat konserwatorski dla Spółdzielni B.-M. "K." w L. co wywołało potrzebę wprowadzenia zmian. Wówczas zaprojektowano wejście do pomieszczeń o szerokości 2,49 m i wysokości 2,20 m, a w ścianach zewnętrznych od strony ulicy zlokalizowano dwa okna o szerokości 1,80 m i wysokości 0,90 m. Ponadto przesunięty został otwór w ścianie wewnętrznej podłużnej.
W aktach sprawy brak jest informacji o zgłoszeniu tego zamiaru do organu administracji architektoniczno-budowlanej, ani też wzmianki o ewentualnym wykonaniu i przez kogo robót budowlanych na podstawie ww. projektu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, kto i kiedy adoptował przedmiotowe pomieszczenie na warsztat konserwatorski. Nie wiadomo też kto, kiedy i na jakiej podstawie dokonał zmian zawartych w ww. projekcie. Nie wiadomo też, kiedy i jakich zmian dokonał A. M. po zakupie w 2009 r. spornych pomieszczeń.
Z wniosku Spółdzielni wynika, że A. M. wykonał roboty budowlane polegające na: wstawieniu okna i drzwi wejściowych w ścianie elewacyjnej budynku, montażu klimatyzatora na elewacji budynku, wykonanie nowej instalacji elektrycznej w lokalu oraz pogłębieniu lokalu. Z kolei A. M. twierdzi, że od momentu zakupu w 2009 r. spornego lokalu dokonał jedynie wymiany drzwi wewnętrznych, okien oraz drzwi wejściowych. W ocenie [...] WINB powyższe kwestie, wobec rozbieżności oświadczeń, wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, PINB w L. nie uzasadnił, dlaczego uznał sprawę jako bezprzedmiotową, skoro roboty budowlane związane z adaptacją pomieszczeń technicznych na lokal usługowy - salon fryzjerski, bezsprzecznie zostały wykonane. [...] WINB przypomniał, że organ I instancji decyzją z [...] września 2014 r., na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej jako P.b.), nakazał Spółdzielni przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. pomieszczeń piwnicznych. Wydając obecnie zaskarżoną decyzję, organ I instancji nie wykazał na podstawie jakich dowodów doszedł do przekonania, że nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń.
W przypadku, gdy wszystkie roboty budowlane związane z adaptacją pomieszczeń techniczno-socjalnych na salon fryzjerski zostały wykonane samowolnie, co może mieć miejsce w niniejszej sprawie, to oznacza, że A. M. w 2009 r., zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę z [...] grudnia 1998 r., kupił lokal prawnie będący pomieszczeniem piwnicznym techniczno-socjalnym znajdującym się budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...]. A. M. w momencie zakupu przedmiotowego lokalu nabył wszystkie prawa i obowiązki z tego wynikające.
W ocenie organu odwoławczego ww. okoliczności, sprawiają, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., i art. 80 k.p.a., a także art. 105 § 1 k.p.a.
Od decyzji [...] WINB sprzeciw wniósł A. M. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 i w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji PINB w L. z [...] marca 2021 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz błędne uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym że nie ma podstaw do jego umorzenia i pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej wynik.
W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżącego podniósł, że najistotniejszą okolicznością w sprawie jest to, iż sporny lokal od 2007 r. stanowi samodzielny lokal użytkowy o funkcji usługowej, co zostało stwierdzone w prawomocnych wyrokach sądów powszechnych, wydanych w sprawie sporów Spółdzielni z A. M.. Organy administracji publicznej orzekające w rozpoznawanej sprawie są tymi prawomocnymi orzeczeniami związane. W tej sytuacji nie ma konieczności ani nawet potrzeby prowadzenia ponownie postępowania dowodowego. Byłoby to bowiem wyłącznie badanie historii przebiegu całości postępowania motywowane jedynie ciekawością historyczną, a nie badanie sprawy w celu jej wyjaśnienia - rozstrzygnięcia jej istoty. Wszystko, co istotne w niniejszej sprawie, zostało już ustalone i prowadzi do konkluzji, że sposób użytkowania lokalu, jaki był w dacie jego nabycia przez A. M. ([...] sierpnia 2009 roku) - taki pozostał.
Nie mają żadnego prawnego znaczenia dokonywane przez właściciela lokalu renowacje czy wymiana elementów takich jak drzwi, okna, w szczególności nie prowadzą do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Uzasadnienie decyzji organu I instancji również jest prawidłowe. Wszystkie konieczne i istotne elementy stanu faktycznego sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione i należało już tylko poddać je ocenie prawnej. Po jej dokonaniu należy stwierdzić, że bezprzedmiotowe jest dalsze procedowanie, skoro z dowodów (przytoczonych w uzasadnieniu decyzji umarzającej) wynika, że sposób użytkowania pomieszczeń (lokalu użytkowego - usługowego) nie został samowolnie zmieniony przez A. M.. W tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, jako bezprzedmiotowe, powinno pozostać umorzone, jak orzekł prawidłowo organ I instancji.
W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z argumentacji [...] WINB wynika, że o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, przesądziły naruszenia przepisów postępowania, prowadzące do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, jak również wadliwe uzasadnienie decyzji organu I instancji.
W ocenie Sądu argumenty [...] WINB są trafne i w pełni uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.).
Skoro przedmiotem postępowania jest zmiana sposobu użytkowania, wypada przypomnieć, że w świetle art. 71 ust. 1 P.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2); podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 2; brzmienie obowiązujące od 24 września 2019 r., miarodajne dla oceny stanu prawnego sprawy).
Materiał zebrany dotychczas w toku postępowania nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu. Budynek wielorodzinny mieszkalno-usługowy, w którym znajduje się sporny lokal, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 1998 r. Jak wynika z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do pozwolenia, w miejscu, w którym aktualnie znajduje się lokal nr [...], zostały zaprojektowane pomieszczenia techniczne i socjalne, mające stanowić zaplecze administracji budynku. Wejście do pomieszczeń zaprojektowano z korytarza. W 1999 r. na wniosek inwestora pomieszczenia zostały przeprojektowane na warsztat konserwatorski dla spółdzielni mieszkaniowej. Wymagało to wprowadzenia zmian architektonicznych i konstrukcyjnych – m.in. zaprojektowano wejście od pomieszczeń, w ścianach zewnętrznych zlokalizowano okna, przesunięto otwór w ścianie wewnętrznej. W takiej postaci pomieszczenia zostały nabyte w 2009 r. przez A. M., co istotne – w drodze umowy sprzedaży spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego.
Argumentacja podniesiona w sprzeciwie jest chybiona z tego względu, że kluczowym problemem dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej nie jest samodzielność lokalu, to czy jest przedmiotem odrębnych praw majątkowych i komu te prawa majątkowe przysługują, a wyłącznie o tych kwestiach rozstrzygały sądy powszechne w sporach cywilnych między A. M. a Spółdzielnią. Biorąc pod uwagę ustawowe przesłanki determinujące pojęcie zmiany sposobu użytkowania (przytoczony art. 71 ust. 1 P.b.), nie sposób nie dostrzegać zasadniczej różnicy w użytkowaniu danego lokalu jako pomieszczeń technicznych i socjalnych, potem warsztatu konserwatorskiego, a następnie – po nabycie lokalu przez A. M. – jako miejsca świadczenia usług fryzjersko-kosmetycznych. Przekształcenie pomieszczeń technicznych (warsztatu konserwatorskiego) w lokal do świadczenia tego rodzaju usług fundamentalnie zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne.
Jest to nic innego, jak zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. Skoro bezsprzecznie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu, wymaga to weryfikacji zgodności tej zmiany z wymogami zarówno formalnymi (pozwolenie lub zgłoszenie), jak i materialnymi (m.in. zgodność z planem miejscowym, z warunkami technicznymi). Kwestie te należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i te organy powinny je wyjaśnić i podjąć odpowiednie działania, stosowne do tych ustaleń. W tej sytuacji, wbrew przekonaniu PINB wyrażonym w uchylonej przez WINB decyzji z [...] marca 2021 r., postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w wyniku ustalenia (w oparciu o wyroki sądów powszechnych), że od 2007 r. sporny lokal był lokalem użytkowym, stanowiącym przedmiot odrębnych praw majątkowych. Nadal aktualne pozostaje stwierdzenie, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła, istnieje zatem przedmiot postępowania, leżący w zakresie właściwości organów nadzoru budowlanego. Od ustaleń organów nadzoru zależy, jakie będą konsekwencje prawne zmiany sposobu użytkowania i na kogo mają być nałożone potencjalne obowiązki związane z tą zmianą.
Rację ma również [...] WINB wskazując, że w sprawie pozostały nierozstrzygnięte dotychczas jednoznacznie wątpliwości co do kluczowych elementów stanu faktycznego – nie ustalono jednoznacznie, kiedy następowały poszczególne zmiany w sposobie korzystania z pomieszczeń (lokalu), nie ustalono, jakich zmian dokonał A. M. po nabyciu lokalu. W tym zakresie istnieje wyraźna rozbieżność w twierdzeniach stron sporu. Podczas gdy Spółdzielnia wskazuje na cały szereg robót budowlanych wykonanych przez nabywcę lokalu (wstawienie okien i drzwi wejściowych w ścianie elewacyjnej budynku, montaż klimatyzatora na elewacji budynku, wykonanie nowej instalacji elektrycznej w lokalu, pogłębieniu lokalu), A. M. twierdzi, że od momentu zakupu w 2009 r. spornego lokalu dokonał jedynie wymiany drzwi wewnętrznych, okien oraz drzwi wejściowych.
Nie sposób nie zgodzić się z organem odwoławczym, że tego rodzaju rozbieżności muszą być wyjaśnione, mogą bowiem decydować o tym, na kogo nałożone zostaną potencjalne obowiązki związane ze zmianą sposobu użytkowania. W tym kontekście, w związku z argumentami podnoszonymi przez Spółdzielnię w odwołaniu co do pominięcia istoty jej żądania i nierozpatrzenia sprawy pod kątem legalności wykonanych robót budowlanych, należy zwrócić uwagę, że jeśli zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, które nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia, to ocena legalności wykonania tych robót następuje w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania (co wynika z art. 71 ust. 6 P.b. a contrario).
Zasadne są również zastrzeżenia [...] WINB co do uzasadnienia decyzji organu I instancji. Do argumentów organu odwoławczego można dodać jeszcze jedno spostrzeżenie: uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne. Skoro PINB wskazywał z jednej strony, że w projekcie budowlanym lokal był przeznaczony pod pomieszczenia techniczne i socjalne (s. 2 uzasadnienia decyzji PINB), jak mógł następnie stwierdzić, że sposób użytkowania w postaci lokalu usługowego (salony fryzjersko-kosmetycznego) jest zgodny z projektowanym (s. 5)?
Wobec powyższych argumentów zarzuty podniesione w sprzeciwie należy uznać za niezasadne. [...] WINB nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co wykazano wyżej. Organ odwoławczy nie naruszył zasady prawdy materialnej, ani swobodnej oceny dowodów, gdyż to właśnie dążenie do należytej realizacji tych zasad uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji, która została wydana w sytuacji, gdy pozostały niewyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Jak już wyżej wskazano, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, niezasadnie pełnomocnik skarżącego zarzuca organowi odwoławczemu naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. [...] WINB zasadnie wytknął organowi I instancji wadliwe uzasadnienie decyzji, chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw.