Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] grudnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania E. W. (dalej jako: skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2019 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w L..
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że stanowiąca teren planowanej inwestycji działka ma powierzchnię [...] m2, zabudowana jest obecnie parterowym budynkiem przewidzianym do rozbiórki (ruina). Działka nr [...] oraz działka sąsiednia nr [...] powstały w wyniku sądowego zniesienia współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. Zgodnie z postanowieniem Sądu z [...] marca 2019 r. działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 przyznano na własność J. W., zaś działkę nr [...] E. W.. Organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2018 r. dla działki nr [...] wydano decyzję nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach wydzielonych o powierzchni ok. [...] m2 i [...] m2 w granicach działki nr [...] oraz ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z rozbiórką budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych na rzecz J. W. - ówczesnego jedynego właściciela nieruchomości.
Decyzja ta wykluczała możliwość realizacji budynku w głębi działki oraz podziału nieruchomości na dwie małe działki. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2018 r. dla działki nr [...] wydano decyzję nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na rzecz J. W. - ówczesnego jedynego właściciela nieruchomości. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z [...] czerwca 2018 r. i nie dopuszczała zabudowy w głębi działki.
Organ stwierdził, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Budynki mieszkalne położone przy ul. [...] tworzą pas zabudowy przyulicznej, dostępnej bezpośrednio od drogi publicznej. Przedmiotowa działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Brak jest budynków mieszkalnych położonych w głębi terenu - w drugiej linii zabudowy. Wnioskowany budynek mieszalny jednorodzinny znajduje analogię funkcjonalną w zagospodarowaniu analizowanego terenu. Jednakże wnioskowana nieruchomość znajduje się poza zasięgiem obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej wzdłuż ul. [...].
Ponadto jego realizacja na tak małej działce jest niemożliwa z uwagi na ograniczenia płynące ze wskaźnika zabudowy. Sam fakt utworzenia odrębnej nieruchomości w wyniku zniesienia współwłasności, nie zaś na podstawie decyzji lokalizacyjnej, nie jest podstawą do dopuszczania zabudowy. Organ stwierdził, że powyższe argumenty stanowią przesłankę do wydania decyzji odmownej. Należy domniemywać, iż uprzedni właściciel nieruchomości Pan J. W., znając stanowisko organu w kwestii parcelacji gruntów oraz lokalizacji obiektu w głębi ówczesnej działki nr [...], dokonując darowizny [...] części działki oraz zniesienia współwłasności miał świadomość, że nowo wydzielana działka nr [...] spotka się analogicznie z odmową ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wnioskowaną budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] stanowiącej jeszcze niedawno zaplecze działki [...] (przed podziałem) można uznać za próbę "obejścia" ustaleń decyzji nr [...] oraz [...], które jasno wykluczyły taką lokalizację obiektu oraz podział nieruchomości.
Niewątpliwie wnioskowana inwestycja stanowiłaby precedens w terenie analizowanym, gdzie zabudowa zlokalizowana jest jedynie wzdłuż ul. [...]. W głębi, analogicznie do lokalizacji wnioskowanej działki, znajdują się tereny rekreacyjne - ogrody przydomowe. Lokalizowanie nowego obiektu mieszkalnego na wnioskowanej działce, może prowadzić do utworzenia drugiego rzędu zabudowy wzdłuż ul. [...], a w konsekwencji do jej znacznego zagęszczenia i nieuzasadnionej parcelacji gruntów, która w poprzednich postępowaniach spotykała się z odmowami. Przedmiotowe zamierzenie w sposób rażący narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, narusza również zasady kształtowania ładu przestrzennego.
W ocenie organu nie bez znaczenia w ujęciu urbanistycznym pozostaje bezpośrednie sąsiedztwo budynku mieszkalnego jednorodzinnego (segment budynku typu bliźniaczego) na działce nr [...] zlokalizowanej w granicy z terenem inwestycji. Narzuca on tym samym obowiązującą linię zabudowy dla wnioskowanej działki. Inwestor wnioskuje o budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w odległości ok. 33 m od pasa drogowego. W obszarze analizowanym nie ma żadnego budynku, który mógłby stanowić punkt odniesienia w wyznaczeniu tak wskazanej linii zabudowy. Wnioskowana nieruchomość znajduje się poza zasięgiem linii zabudowy. Realizacja na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest więc niemożliwa.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła szereg zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, ze zm.; dalej jako: r.w.z.). Zarzuty dotyczyły w szczególności kwestii: ustalenia linii zabudowy, oceny dostępu działki do drogi publicznej, ograniczenia prawa własności skarżącej, niedopuszczalności powoływania się na wcześniejsze rozstrzygnięcia, wydane w stosunku do innego inwestora i innej działki.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie został spełniony przede wszystkim warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w odniesieniu do parametru linii zabudowy. Kolegium stwierdziło, że nie da się wyznaczyć linii zabudowy dla działki nr [...] jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż taka linia zabudowy, nadająca się do przedłużenia, nie istnieje. Z podobnej przyczyny (braku istnienia linii zabudowy nadającej się do przedłużenia), nie można ustalić linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 2 r.w.z., gdyż nie ma przepisów odrębnych, które by na to pozwalały. Nie ma również zastosowania § 4 ust. 3 r.w.z., gdyż budynki mieszkalne po wschodniej stronie ul. [...] usytuowane są w odległości: od 6 m do 12 m od pasa drogowego tej ulicy. Istotne znaczenie w sprawie w aspekcie urbanistycznym ma sąsiedztwo budynku mieszkalnego jednorodzinnego (segment budynku typu bliźniaczego), zlokalizowanego na działce nr [...], graniczącej z teren inwestycji.
Budynek na dz. nr [...] zlokalizowany jest w odległości 7 m od pasa drogowego. Narzuca on obowiązującą linię zabudowy dla działek zlokalizowanych po jego południowej stronie, tj. działki nr [...] oraz wnioskowanej działki nr [...] jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, dlatego na dz. nr [...] nie można zgodnie z prawem wyznaczyć linii zabudowy. Podobnie rzecz się ma z § 4 ust. 4 r.w.z., ponieważ nie jest możliwe inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, gdyż nie wynika to z analizy. Wbrew sugestiom odwołującej brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i dostęp do tej drogi w postaci służebności, nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ustalenie linii zabudowy na dz. nr [...] stanowiłoby zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego poprzez wybudowanie dużego budynku (ok. 270 m2) poza liniami zabudowy.
W skardze na decyzję Kolegium E. W. zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uznania bądź odrzucenia dowodów skarżącej dotyczących prawidłowości interpretacji pojęć dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego czy linii zabudowy. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu i ograniczenie możliwości wykorzystania działki.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Kolegium nie odniosło się do podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów dotyczących nieprawidłowości przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, w szczególności dotyczących interpretacji pojęcia linii zabudowy. Kolegium nie odniosło się również do podniesionych przez skarżącą argumentów, z których wynika, że: ustalenie nowej linii zabudowy nie jest burzeniem ładu przestrzennego czy naruszeniem zasady dobrosąsiedztwa; fakt, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] nie jest wystarczający do utrzymania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy; nie wyjaśniono przyczyn braku możliwości ustalenia linii zabudowy.
Ponadto Kolegium powołało się w swojej decyzji na interes społeczny i dobrosąsiedzki, a pominęło słuszny interes skarżącej, która została pozbawiona możliwości zagospodarowania swojej działki, tak jak sąsiedzi – poprzez wybudowanie domu jednorodzinnego dla zaspokojenie potrzeb bytowych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Na wstępie wypada dla porządku przypomnieć treść przepisów stanowiących podstawowe ramy prawne sporu w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z argumentów organów wynika, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji była motywowana niespełnieniem przesłanki zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do kwestii zachowania istniejącej linii zabudowy, a także, akcentowanej bardziej w decyzji organu I instancji, kwestii przekroczenia wskaźnika intensywności zabudowy na obszarze analizowanym.
Skarga wniesiona do sądu ma charakter dość ogólny, bardziej szczegółową polemikę z argumentacją organu I instancji (zaakceptowaną przez Kolegium) skarżąca podjęła w odwołaniu od decyzji. Z tego względu ocena Sądu będzie odnosić się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organy § 4 r.w.z. W tym zakresie skarżąca argumentuje, że brak możliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z podstawową regułą wynikającą z § 4 ust. 1 r.w.z. nie może przesądzać o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Należy rozważyć także inne reguły, wyrażone w pozostałych ustępach tego paragrafu. Ponadto interpretacja § 4 r.w.z. musi uwzględniać regulacje ustawowe, nie można automatycznie zamykać możliwości wykorzystania terenu tylko przez wzgląd na trudności w wyznaczeniu linii zabudowy.
Należy przypomnieć, że w świetle tego przepisu, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 4).
Wbrew argumentom skarżącej, zarówno organ I instancji, jak i Kolegium przeanalizowały możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla działki nr [...], przez pryzmat wszystkich czterech ustępów § 4 i we wszystkich przypadkach wykluczono taką możliwość. Nie sposób zakwestionować stanowiska, że nie da się wyznaczyć linii obowiązującej według podstawowej zasady, jako przedłużenia linii istniejącej, gdyż taka linia zabudowy, nadająca się do przedłużenia, nie istnieje. Nie zachodzą przesłanki do zastosowania § 4 ust. 2 r.w.t., z uwagi na brak przepisów odrębnych, które mogłyby stanowić podstawę wyznaczenia linii obowiązującej. Linia zabudowy na działkach sąsiednich nie tworzy uskoku, co wyklucza zastosowanie § 4 ust.
- 3. Możliwość uwzględnienia przypadków nietypowych, które nie dają się prosto ująć zapewnia klauzula odwołująca się do wyników analizy urbanistycznej, zawarta w ust.
- 4. Jednakże wyniki analizy urbanistycznej prowadzą do wniosku całkowicie przeciwnego do zamierzeń skarżącej. Nie sposób nie zgodzić się z argumentacją organów, że planowane usytuowanie budynku na działce nr [...] będzie stanowiło tak obcy element w istniejących uwarunkowaniach urbanistycznych, że zaburzy ład przestrzenny. Wyniki analizy urbanistycznej nie pozwalają na wyznaczenie nowej linii zabudowy, zgodnie z intencjami skarżącej.
Nie są zasadne zarzuty skarżącej, dotyczące kwestii wadliwej oceny przesłanki dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Słuszne są wywody skarżącej, że brak bezpośredniego dostępu działki do drogi publicznej nie może być przesłanką wydania decyzji odmownej, jeśli dostęp zapewnia ustanowiona służebność przejazdu. Problem w tym jednak, że wbrew zarzutom skarżącej brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie stanowił dla organów argumentu za wydaniem decyzji odmownej. Z wywodów organów wynika jednoznacznie, że kwestia znacznej odległości działki nr [...] od drogi publicznej została podniesiona jedynie w celu wykazania braku możliwości spełnienia przesłanki kontynuacji linii zabudowy.
To samo dotyczy słusznego w ujęciu abstrakcyjnym argumentu skarżącej, że odległość działki od drogi publicznej nie przesądza o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Trzeba pamiętać o tym, że naczelną dyrektywą, jaką mają się kierować organy ustalając warunki zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego. Inaczej będzie oceniana sytuacja, w której wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jest utrudnione, z uwagi na nietypowość kształtowania się tego parametru na analizowanym terenie, inaczej zaś sytuacja taka, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, kiedy istniejąca linia zabudowy jest już ukształtowana jednorodnie i tworzy istotny element zastanego ładu przestrzennego.
Nie sposób nie zgodzić się z organem, że usytuowanie obiektu w taki sposób, jak planowany we wniosku, zaburzy ten ład, bo lokalizacja w żaden sposób nie nawiązuje do istniejącej linii zabudowy, jest wyłomem w tym, co jest zastane i co kształtuje ład przestrzenny na analizowanym obszarze.
Wsparciem argumentacji skarżącej nie są wywody zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 7 lutego 2017 r. (sygn. II SA/Kr 1508/16), w których wskazano, że "w sytuacji, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy w istocie stanowić mogłoby nieuzasadnione ograniczenie praw właścicielskich. Linia taka nie stanowiłaby kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi, wreszcie nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek". Z zacytowanego wywodu wynika, że jest to inna sytuacja niż w rozpoznawanej sprawie, gdzie istnieje linia zabudowy, stanowiąca element zastanego ładu przestrzennego na analizowanym terenie. Prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna wykluczyła właśnie możliwość wkomponowania zabudowy projektowanej zgodnie z zamierzeniami skarżącej w zastany ład przestrzenny.
Podobnie, w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania wywody zawarte w przywołanym w odwołaniu wyroku WSA w Rzeszowie z 19 października 2017 r. (II SA/Rz 886/17), z uwagi na całkowitą odmienność stanów faktycznych. Wyrok Sądu odnosił się do przypadku obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem. Słusznie Sąd uznał w tym wyroku, że wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową, bez prawnego i merytorycznego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z zabudową nieregularną i rozproszoną, wręcz przeciwnie, charakter istniejącej zabudowy co do parametrów architektonicznych, w tym linii zabudowy, jest jednolity, co oznacza, że zabudowa ta, włączając parametr linii zabudowy kształtuje określony, dający się ustalić ład przestrzenny na analizowanym obszarze, a organy prawidłowo zidentyfikowały składowe determinujące ten ład i prawidłowo odniosły te przesłanki do oceny inwestycji planowanej przez skarżącą.
Sąd nie podziela również zarzutu skarżącej, jakoby organy posłużyły się niedopuszczalnym, nie mającym oparcia w obowiązujących przepisach kryterium "drugiej linii zabudowy". W ocenie Sądu, stawiając taki zarzut skarżąca wypacza w istocie sens argumentacji organów. Pojęcie kolejnych (pierwszej, drugiej, etc.) linii zabudowy funkcjonuje w języku technicznym oraz w języku prawniczym używanym w sprawach ustalania warunków zabudowy. Jest stosowane również w orzecznictwie, choć oczywiście pomocniczo, bo nie występuje w przepisach rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. (por. tylko przykładowo wyroki NSA z 19 marca 2015 r. II OSK 1987/13 czy z 15 lutego 2018 r., II OSK 674/16), zatem użycie tego zwrotu nie jest błędem. Co istotniejsze jednak, argumentacja organów cały czas zmierza w tym samym, jednolitym kierunku: umiejscowienie budynku na działce nr [...] spowoduje zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego poprzez naruszenie jednolitej linii zabudowy, która stanowi istotny element kształtowania tego ładu w analizowanym obszarze. Stąd zasadny jest argument organów, że realizacja planowanej przez skarżącą inwestycji spowoduje powstanie swoistej "drugiej linii zabudowy", naruszającej zastany ład przestrzenny.
Sąd nie podziela zarzutów, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy bezprawnie ogranicza prawa skarżącej do zagospodarowania nieruchomości.
Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem stanowić wyraz ważenia wartości, które często kolidują ze sobą w przypadku konkretnego zamierzenia: wolności zabudowy przysługującej inwestorowi (art. 6 u.p.z.p.), wartości ładu przestrzennego stanowiącej element interesu publicznego oraz uzasadnionych interesów właścicieli (i innych podmiotów posiadających prawa rzeczowe) obiektów znajdujących się już na analizowanym obszarze i kształtujących istniejący ład przestrzenny na tym terenie. Jak wskazał ustawodawca, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
W ocenie Sądu spojrzenie skarżącej jest niestety jednostronne, skarżąca dostrzega ograniczenie swoich uprawnień wynikających z prawa własności, ale nie dostrzega kluczowych elementów oceny sprawy wynikających z chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. To właśnie ład przestrzenny jest kluczowym elementem z punktu widzenia interesu publicznego, a pośrednio również osób trzecich, których nieruchomości znajdują się na analizowanym obszarze. Jeżeli zamierzona inwestycja burzy zastany ład przestrzenny, co racjonalnie wykazały organy, nie można uzasadniać realizacji tej inwestycji powołując się na prawo własności. Prawo własności ma swoje granice, wyznaczane m.in. potrzebą ochrony interesu publicznego, w tym ładu przestrzennego.
W ocenie Sądu skarżąca nie ma też racji zarzucając organom niedopuszczalne powoływanie się na uprzednio wydane decyzje w przedmiocie warunków zabudowy w odniesieniu do działki nr [...], innego inwestora i innego przedsięwzięcia.
Każda sprawa z wniosku o ustalenie warunków zabudowy ma charakter indywidualny, dlatego wniosek skarżącej, dotyczący działki nr [...], zainicjował nowe postępowanie, w nowej sprawie administracyjnej, niezależnej w sensie formalnoprawnym od spraw już wcześniej rozstrzygniętych przez organy. Nie sposób jednak nie dostrzegać pewnych związków ze sprawami już rozstrzygniętymi i trudno stawiać organom zarzut, że na te związki się powołują. Jest to właśnie istotne w kontekście powoływanych przez skarżącą argumentów naruszenia jej prawa własności poprzez uniemożliwienie zagospodarowania działki zgodnie z wolą właściciel.
Nie sposób przejść do porządku dziennego nad faktem, że organy dokonywały już analizy ładu przestrzennego na terenie pokrywającym się częściowo z obszarem aktualnie planowanej przez skarżącą inwestycji. Organy wydały również w tej sprawie ostateczne rozstrzygnięcia. W pierwszym z tych rozstrzygnięć (decyzja z [...] stycznia 2018 r.) organ I instancji z jednej strony odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach wydzielonych o powierzchni ok. [...] m2 i [...] m2 w granicach działki nr [...]. Z drugiej strony organ ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z rozbiórką budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych na rzecz J. W. - ówczesnego jedynego właściciela nieruchomości, ojca skarżącej.
Z kolei w drugim z tych rozstrzygnięć (decyzji z [...] kwietnia 2018 r., również ostatecznej, gdyż utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z [...] czerwca 2018 r.) organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na rzecz J. W.. Z decyzji tych wynika, że organy konsekwentnie uznawały za naruszające ład przestrzenny (w perspektywie kryterium linii zabudowy oraz – w przypadku pierwszej decyzji – wskaźnika intensywności zabudowy) zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w tylnej części (patrząc od strony drogi publicznej) dawnej działki nr [...], czyli obecnie na działce nr [...].
Ponadto, za dopuszczalne organ I instancji uznał zamierzenie inwestycyjne, które polegałoby na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w części frontowej dawnej działki nr [...], czyli na obszarze obecnej działki nr [...].
Oczywiście, wskazane rozstrzygnięcia dotyczyły innej strony postępowania – inwestorem był ojciec skarżącej, jedyny ówczesny właściciel całej działki nr [...]. Rozstrzygnięcia te nie mogą stanowić podstawowego argumentu przesądzającego o niedopuszczalności realizowania inwestycji przez innego inwestora. Nie sposób jednak zaprzeczyć, że teren aktualnej inwestycji pokrywa się z terenem objętym poprzednimi ostatecznymi rozstrzygnięciami, w taki sposób i w takim zakresie, że te wcześniejsze rozstrzygnięcia muszą być brane pod uwagę przy analizach ładu urbanistycznego.
Nie sposób również nie dostrzec oczywistych okoliczności dokonania podziału działki nr [...]. Sąd nie kwestionuje prawnej dopuszczalności podziału nieruchomości i próby uzyskania warunków zabudowy dla nowo utworzonej działki nr [...]. W ocenie Sądu w sposób ewidentny dostrzegalna jest jednak próba obejścia ustaleń wynikających z poprzednich ostatecznych rozstrzygnięć w sprawie warunków zabudowy. Oczywiście rozstrzygnięcia te dotyczyły innej inwestycji i innego inwestora, ale wyniki analiz urbanistycznych mają jednoznaczne przełożenie również na rozpatrywaną sprawę, skoro chodzi o ten sam problem umiejscowienia podobnej inwestycji na tym samym obszarze (tylna część dawnej działki nr [...], obecnie działka nr [...]).
Nie można zatem zakwestionować argumentu organów, że stanowi to swoiste "obejście" ustaleń wynikających z poprzednich ostatecznych decyzji. Kategoria pojęciowa "obejścia prawa", choć zdecydowanie częściej obecna w prawie cywilnym, nie jest również obca prawu administracyjnemu, czego dowodzą wypowiedzi doktryny i orzecznictwa (por. J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, w szczególności s. 610-613). Zgodnie z tymi koncepcjami obejście prawa (w jednej z form zjawiskowych) polega na sztucznym tworzeniu warunków służących zmianie kwalifikacji prawnej danego działania, po to, aby uniknąć zakazu określonego zachowania wynikającego z jednej normy i zakwalifikować (w sposób sztuczny) dane działanie do zakresu obowiązywania innej normy, dopuszczającej takie działanie.
Niezależnie od tego, czy działanie skarżącej może być formalnie kwalifikowane jako obejście prawa, nie sposób racjonalnie zaprzeczyć, że podział działki nr [...] został dokonany w celu uniknięcia zastosowania negatywnych rozstrzygnięć w kwestii warunków zabudowy wynikających z poprzednio wydanych ostatecznych decyzji dotyczących działki nr [...].
Skarżąca, uczestnicząc w działaniach związanych z podziałem działki nr [...] musiała mieć zatem pełną świadomość negatywnej oceny dopuszczalności realizowania tego rodzaju inwestycji na terenie stanowiącym aktualnie obszar jej działki nr [...]. Wobec tego nie zasługują na uwzględnienie jej argumenty, że organ wadliwie rozwiązał konflikt interesu indywidualnego skarżącej oraz interesu publicznego. Nabywając prawo własności działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], skarżąca musiała mieć pełną świadomość prawnych uwarunkowań realizacji planowanej przez siebie inwestycji. Mówiąc wprost: musiała być świadoma, że analogiczna inwestycja planowana przez poprzedniego właściciela została uznana za niedopuszczalną, z uwagi na naruszenie ładu przestrzennego, w szczególności w aspekcie zasady dobrego sąsiedztwa (linii zabudowy) i wskaźnika intensywności zabudowy.
Sąd nie podziela zarzutów skarżącej dotyczących braku wykorzystania przez organ możliwości skorygowania parametrów inwestycji wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jak wywodzi skarżąca, ponieważ inwestor nie ma szczegółowej wiedzy dotyczącej wskaźników zabudowy i innych parametrów dla danego obszaru, nie można odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy powołując się na te parametry. Organ powinien dopuścić zabudowę, określając takie wskaźniki, jakie będą dopuszczalne.
W ocenie Sądu, skarżąca znów ma rację na poziomie abstrakcyjnym argumentacji, tyle tylko, że przejście do konkretu, tj. odniesienie do konkretnych uwarunkowań rozpoznawanej sprawy powoduje, że jej słuszna skądinąd argumentacja nie ma w sprawie zastosowania. Oczywiście, jeżeli zamierzenie określone we wniosku inwestora nie może być zrealizowane, bo jest niedopuszczalne z punktu widzenia prawnych determinant ładu przestrzennego, organ powinien te zamierzenia skorygować, wskazując dopuszczalne parametry inwestycji. Inaczej jest jednak w sytuacji, w której nie ma możliwości dokonania takiej korekty, bo w istniejących uwarunkowaniach ładu przestrzennego realizacja tego rodzaju inwestycji na tym obszarze będzie po prostu niedopuszczalna. Taka sytuacja ma miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie – ponieważ problemem jest to, że zamierzona inwestycja narusza ład przestrzenny w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa w aspekcie dopuszczalnej linii zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy, nie sposób skorygować zamierzeń inwestora tak, aby uznać, że są spełnione przesłanki do wydania pozytywnej dla niego decyzji o warunkach zabudowy.
W szczególności problemem nierozwiązywalnym w tym układzie czynników kształtujących ład przestrzenny jest niemożność wyznaczenia dla tego obiektu nowej, dopuszczalnej linii zabudowy, wyklucza to po prostu sposób umiejscowienia działki nr [...], o czym skarżąca powinna wiedzieć nabywając tą działkę w wyniku podziału działki nr [...]. Co więcej, również wskaźnik intensywności zabudowy, biorąc pod uwagę niewielki rozmiar działki ([...] m2) w zasadzie uniemożliwia skorygowanie zamiarów inwestycyjnych skarżącej. W orzecznictwie, także tym, które jest powoływane przez skarżącą, wskazuje się, że to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy.
Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 2433/14; wyrok WSA w Gdańsku z 5 lipca 2017 r., II SA/Gd 273/17). Istniejące uwarunkowania kształtujące ład przestrzenny na analizowanym terenie uniemożliwiały organowi skorygowanie zamierzeń inwestycyjnych skarżącej w dopuszczalnych prawem granicach.
Z powyższych wywodów wynika, że niezasadny jest argument skarżącej, iż inwestycja objęta wnioskiem skarżącej nie narusza ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa. Ład przestrzenny, według ustawowej definicji, oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Skarżąca ma rację, wskazując w ślad za poglądami orzecznictwa na dwa elementy kształtujące ład przestrzenny – urbanistyczny, odnoszący się do sposobu zagospodarowania terenu oraz architektoniczny, odnoszący się do charakterystyki planowanych do wzniesienia obiektów. Jednakże, wbrew argumentom skarżącej, o ile planowana zabudowa wpisuje się w ład przestrzenny pod względem kontynuacji funkcji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), to w pozostałych aspektach prawidłowo przeprowadzona analiza wskazuje na zaburzenie ładu poprzez brak nawiązania do istniejącej, jasno ukształtowanej linii zabudowy oraz poprzez istotne przekroczenie wskaźników intensywności zabudowy na analizowanym terenie.
Zdaniem Sądu nie ma również uzasadnionych podstaw podniesiony jeszcze w odwołaniu zarzut skarżącej błędu formalnego "w postaci braku przedłożenia w decyzji odmownej pełnej analizy". Argumentacja skarżącej nie jest w pełni jasna, wydaje się, że istotą zarzutu jest to, że analiza urbanistyczna przedstawiająca elementy kształtujące istniejący ład przestrzenny na analizowanym terenie została zamieszczona w załączniku do decyzji, a nie w samej decyzji. Zarzut ten jest chybiony z dwóch względów. Po pierwsze to z przepisów rozporządzenia wynika, że analiza urbanistyczna, składająca się z części tekstowej i graficznej, stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1 i 2 r.w.z.).
Po drugie, wbrew argumentom skarżącej, zarówno organ I instancji, jak i Kolegium wyczerpująco uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, powołując się obszernie na argumenty zawarte w analizie. Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem, że cała argumentacja jest zawarta tylko w analizie, a zatem uzasadnienie jest wadliwe. Takie twierdzenia absolutnie nie znajdują odzwierciedlenia w treści decyzji. Motywy rozstrzygnięcia organu są racjonalne, a uzasadnienie przekonujące i wyczerpujące. Skoro analiza jest obowiązkowym załącznikiem do decyzji to jest oczywiste, że treść uzasadnienia decyzji będzie odwoływać się do argumentów podniesionych w analizie.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), Sąd oddalił skargę.