Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Skarżący P. P. (dalej także jako: skarżący) zakwestionował uchwałę nr XXIII/291/2020 Rady Miasta Świdnik z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Korzystania z Kompleksu Sportowo - Rekreacyjnego przy ul. [...] w Ś. – P. A. (zmienioną późniejszą uchwałą nr XXVIII/349/2020 Rady Miasta Świdnik z dnia 25 sierpnia 2020 r.).
Skarżący zarzucił, że uchwała narusza:
- 1) art. 32 Konstytucji RP;
- 2) art. 6 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania;
- 3) art. 4 ust. 1 Dyrektywy Rady 2004/113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług.
Skarżący podniósł, że Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (w art. 21 i art.
- 23) zakazuje wszelkiej dyskryminacji opartej na płci i jednocześnie wymaga zapewnienia równości mężczyzn i kobiet w każdej dziedzinie.
P. P. zaskarżył wyżej wymienioną uchwalę w części obejmującej. § 1 ust. 11 i 12 (dotyczącej Regulaminu Ogólnego P. A. w Ś.) w zakresie, w jakim powyższa regulacja stanowi dla Zarządcy Obiektu podstawę prawną do ograniczenia prawa do korzystania z poszczególnych stref obiektu (w tym przypadku Strefy Relaksu) jednej grupie społecznej (mężczyznom). Skarżący stwierdził, że według uzyskanych informacji, potrzeba zapewnienia zwiększonego komfortu podczas korzystania ze Strefy Relaksu innej grupie społecznej (kobietom) była podstawą wprowadzenia przez Zarządcę Obiektu akcji pod nazwą "Kobiece środy". Akcja ta spowodowała, że mężczyźni nie mają prawa korzystać ze Stefy Relaksu w godzinach od 15.00 do 22.00.
Skarżący wniósł o stwierdzenie, że uchwałę w tym zakresie wydano z naruszeniem prawa.
Wniósł ponadto o nakazanie Burmistrzowi Miasta [...] niezwłocznego zakończenia akcji o nazwie "Kobiece środy" organizowanego w Kompleksie Sportowo - Rekreacyjnym przy ul. [...] w Ś. – P. A...
W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skarżący wskazał m. in., że załącznik nr 1 do uchwały zawiera Regulamin korzystania z Kompleksu Sportowo-Rekreacyjnego przy ul. [...] w Ś. – P. A. i zgodnie z § 7 ww. Regulaminu, osoby korzystające z tego Kompleksu są zobowiązane do przestrzegania regulaminów i instrukcji korzystania z poszczególnych obiektów, urządzeń i sprzętów.
Zdaniem skarżącego, jednym z takich regulaminów jest Regulamin Ogólny P. A. w Ś. będący konsekwencją podjętej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ś. wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu z następujących względów.
Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z uwagi na charakter sporu prowadzonego w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, że kryteria oceny prawidłowości (legalności) uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego wynikają z Konstytucji RP (z jej art. 171 ust.
1) oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023 r., poz. 40, dalej jako: u.s.g.). Z tejże ustawy wynika, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Kryterium legalności uszczegółowiono w art. 91 ust. 1 u.s.g. określającym, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W rozpoznawanej sprawie skarżący podważył legalność uchwały nr XXIII/291/2020 Rady Miasta Świdnik z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z Kompleksu Sportowo-Rekreacyjnego przy ul. [...] w Ś. – P. A. (dalej jako: uchwała). Załącznikiem do uchwały jest Regulamin korzystania z Kompleksu Sportowo-Rekreacyjnego przy ul. [...] w Ś. – P. A. (dalej także jako: Regulamin). Wskazana uchwała została zmieniona uchwałą nr XXVIII/349/2020 Rady Miasta Świdnik z dnia 25 sierpnia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIII/291/2020 Rady Miasta Świdnik z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z Kompleksu Sportowo-Rekreacyjnego przy ul. [...] w Ś. - P. A..
Przedmiotową uchwałę w sprawie Regulaminu korzystania z Kompleksu Sportowo-Rekreacyjnego przy ul. [...] w Ś. - P. A. opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Stanowi ona akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 94 Konstytucji RP. Powyższy przepis przewiduje, że organy samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (zdanie pierwsze). Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (zdanie drugie).
Taką ustawą jest wspomniana ustawa o samorządzie gminnym. Określa ona w art. 40 ust. 2 pkt 4, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Tym gminnym obiektem w niniejszej sprawie jest Kompleks Sportowo-Rekreacyjny przy ul. [...] w Ś. – P. A..
Spór dotyczy korzystania z części tego Kompleksu, a dokładnie rzecz biorąc Strefy Relaksu (saunarium).
Skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie wskazuje się, że wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia bezpośredniego, konkretnego, realnego interesu prawnego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2331/21). Podmiot jest legitymowany do wniesienia skargi, gdy uchwała narusza jego konkretny interes lub uprawnienie. Samo wydanie aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa, ani istnienie stanu zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie legitymuje do wniesienia skargi na ten akt. Skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis tj. skargi powszechnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. II GSK 2707/21, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3339/17).
Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, dopóki zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie zostaną uregulowane uchwałą rady gminy, możliwość korzystania z takich urządzeń ograniczona jest przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Uchwalenie prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania może skutkować powstaniem dodatkowych ograniczeń w stosunku do tych, które wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W konsekwencji ograniczeniu mogą ulec prawa podmiotu uprawnionego do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w porównaniu z tymi, które wynikały wyłącznie z przepisów prawa powszechnego (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2529/15).
Z treści skargi wynika, że istnieje związek między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym skarżącego do korzystania z usług oferowanych publicznie przez Kompleks Sportowo-Rekreacyjny przy ul. [...] w Ś. – P. A., a aktem prawa miejscowego, ograniczającym skarżącemu możliwość dostępu do tego Kompleksu z powodu akcji pod nazwą "Kobiece środy" organizowanej od dnia 30 czerwca 2021 r. z inicjatywy Ś. Rady Kobiet.
Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi.
Zgodnie z § 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, P. A. stanowi gminny obiekt użyteczności publicznej, ogólnodostępny i otwarty dla wszystkich zainteresowanych osób fizycznych i podmiotów na równych zasadach.
W § 2 Regulaminu wymieniono obiekty wchodzące w skład Kompleksu Sportowo-Rekreacyjnego oraz godziny otwarcia. W § 3 Regulaminu określono m.in., że korzystanie z obiektu odbywa się na zasadach komercyjnych (odpłatnie). Według § 6 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, korzystający z obiektów są zobowiązani do stosowania się do poleceń i uwag Zarządcy. W myśl § 7 Regulaminu, osoby korzystające z Kompleksu Sportowo-Rekreacyjnego, są zobowiązane do przestrzegania regulaminów i instrukcji korzystania z poszczególnych obiektów, urządzeń i sprzętów. Stosownie do § 8 Regulaminu, obiekty wymienione w § 2 mogą być udostępnione na organizację zawodów i imprez na podstawie umowy zwartej z Zarządcą.
Komentowany Regulamin (stanowiący załącznik do uchwały) nie zawiera jednostki redakcyjnej w postaci § 1 ust. 11 i ust. 12.
Taką jednostkę redakcyjną zamieszczono w innym akcie, a mianowicie Regulaminie Ogólnym P. A.. Regulamin Ogólny określa w § 1 ust. 11, m.in. że Zarządca Obiektu, nie gwarantuje dostępu do wszystkich urządzeń i atrakcji w każdym czasie. Z ust. 12 § 1 ww. Regulaminu wynika, że Zarządca Obiektu zastrzega sobie prawo do rezerwacji części Kompleksu Sportowo-Rekreacyjnego na zawody sportowe lub imprezy zamknięte.
Okolicznością bezsporną jest, co wynika z odpowiedzi na skargę i repliki skarżącego z dnia 5 października 2022 r., że Regulamin Ogólny P. pochodzi od Zarządcy Obiektu, którym jest Miejski Klub Sportowy A. Ś. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś.. Według danych zawartych w KRS, jedynym wspólnikiem tejże spółki jest Gmina Miejska Ś..
Regulamin Ogólny P. A. nie stanowi integralnej części zaskarżonej uchwały.
Akcja pod nazwą "Kobiece środy" powodująca, że mężczyźni nie mogą korzystać ze Strefy Relaksu w godzinach od 15.00 do 22.00 i wynikające z tej akcji ograniczenie w dostępie do saunarium w tych właśnie godzinach, nie wynika w żaden sposób z treści zaskarżonej uchwały, ani też z załącznika nr 1 stanowiącego jej integralną cześć. Kontrola sądowa dotyczyła legalności zaskarżonej (wskazanej na wstępie) uchwały, a nie innego aktu lub faktycznego działania, na podstawie którego wprowadzono akcję "Kobiece środy". Prowadzenie tej akcji nie znajduje umocowania w zaskarżonej uchwale i regulaminie stanowiącym załącznik nr 1.
Skarżący podważa legalność uchwały. Tymczasem przepis § 1 ust. 11 i ust. 12 kwestionowanego Regulaminu Ogólnego. nie stanowi ani części samej uchwały, ani jej załącznika nr 1 (Regulaminu korzystania z Kompleksu Sportowo-Rekreacyjnego przy ul. [...] w Ś. – P. A.).
Z żadnej części cytowanego przepisu § 1 ust. 11 i ust. 12, nie wynika, kto i w jakim zakresie jest upoważniony do wydawania wiążących adresatów przepisów w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ewentualna delegacja uprawnień powinna wskazywać podmiot uprawniony do wydania konkretnego aktu i określać zakres spraw przekazanych do uregulowania. Skoro uchwała nie zawiera takiego skonkretyzowanego upoważnienia, to nie można go domniemywać.
Sąd podkreśla, że odrębną kwestią jest legalność takiego upoważnienia, które podlegałoby kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro jednak takiego upoważnienia uchwała nie zawiera, to w tym zakresie nie ma przedmiotu kontroli. Jak wcześniej wykazano, wspomniany przepis § 7 Regulaminu (stanowiącego załącznik do uchwały) wprowadza jedynie ogólny obowiązek dostosowania się do nieskonkretyzowanych regulaminów i instrukcji korzystania z poszczególnych obiektów, urządzeń i sprzętów.
Uchwała i ustanowiony nią Regulamin, nie przewidują upoważnienia do wydania regulaminu przez Zarządcę. Takiego upoważnienia nie sposób też wywodzić z treści § 2 zaskarżonej uchwały. Przewiduje ona, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Ś..
Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie skarżącego, iż istnieje więź formalna (prawne powiazanie) miedzy regulaminem Zarządcy a zaskarżoną uchwałą. Między tymi aktami nie istnieje taka korelacja, która pozwoliłaby Sądowi na skontrolowanie wydanego przez Zarządcę Regulaminu, jak i jego treści w powiązaniu z aktem prawa miejscowego.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że nie istnieje taka prawna relacja między uchwałą a regulaminem Zarządcy, która pozwala na poddanie tego drugiego aktu kontroli sądowoadministracyjnej w związku z podjętą uchwałą.
W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie jest władny na kanwie niniejszej sprawy dokonać weryfikacji udzielonej skarżącemu informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W przypadku kontroli aktu prawa miejscowego rolą sądu administracyjnego nie jest ustalanie okoliczności faktycznych sprawy związanych z ograniczeniami w korzystaniu z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w sytuacji, kiedy te ograniczenia nie wynikają bezpośrednio z treści uchwały podjętej przez radnych. Skontrolowanie faktycznego zakazu w korzystaniu z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie jest bowiem dopuszczalne, ani na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. określającego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, ani w trybie art. 135 p.p.s.a. przewidującym stosowanie ustawowych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Spółka zarządzająca kompleksem obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jest samodzielną i odrębną osobą prawną, posiadającą zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Nie ma zatem podstaw do utożsamiania jej statusu z gminą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1600/13).
W tej sytuacji, czynnością zupełnie zbędną byłoby odnoszenie się przez Sad do zarzutów i wniosków skargi o naruszeniu: art. 32 Konstytucji RP, art. 6 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania i art. 4 ust. 1 Dyrektywy Rady 2004/113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług, czy też do wynikającego z Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zakazu dyskryminacji ze względu na płeć.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wniosek skargi o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa uchwały w części, tj. § 1 ust. 11 i 12 Regulaminu w zakresie, w jakim powyższa regulacje przewiduje, że Zarządca Obiektu może swobodnie decydować o ograniczaniu prawa do korzystania z poszczególnych stref obiektu, nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez Sąd, podobnie zresztą jak i wniosek o nakazanie Burmistrzowi Miasta [...] niezwłocznego zakończenia akcji "Kobiece środy" organizowanej od dnia 30 czerwca 2021 r. w Kompleksie Sportowo-Rekreacyjnym przy ul. [...] w Ś. – P. A..
Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.