Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 1994 r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał E.M., na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wykonać we wskazanym terminie niezbędne zmiany i przeróbki w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce przy ul. D., polegającej na połączeniu legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego z samowolnie nadbudowanym i przebudowanym budynkiem gospodarczym. Podstawą do wydania tej decyzji były: "Inwentaryzacja architektoniczna z opinią techniczną" oraz "Projekt przebudowy i modernizacji budynku gospodarczego na budynek mieszkalny", przedłożone przez E. M. w sierpniu 1994 r. Zgodnie z planami sytuacyjnymi zawartymi w w/w dokumentacji przyjęto, że budynek gospodarczy zlokalizowany jest w odległości 2,80 m od granicy działki, natomiast budynek mieszkalny przy ul. D. usytuowany jest w odległości 5,50 m, co oznaczało, że wzajemna odległość budynków wynosi 8,30 m.
W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 2002 r. ustalono, że odległości w/w obiektów od granicy nieruchomości wynoszą odpowiednio 2,57 m i 5,31 m, a zatem odległość pomiędzy omawianymi budynkami wynosi 7,88 m.
W tej sytuacji, wobec stwierdzenia, że dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności nie był zgodny ze stanem faktycznym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r. znak: [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1994 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r. [...] organ I instancji zobowiązał R. i E. M. do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Wykonując nałożony obowiązek inwestor przedłożył "Ocenę stanu technicznego budynku przy ul. D".
Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. (budowa nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia).
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta L. działając na podstawie art. 151 § l pkt 2 w związku z art. 145 § l pkt l ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po wznowieniu postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] września 1994 r. znak: [...] uchylił wskazaną decyzję ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego i zobowiązał R. i E.M. do wykonania podanych robót budowlanych, określonych w pkt 6.2. "Oceny stanu technicznego budynku przy ul. D." sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, tj.:
- - założenie izolacji pionowej i poziomej w przybudówce od strony zachodniej,
- - ocieplenie zamurowanych drzwi w ścianie wschodniej parteru (pomieszczenie nr 6),
- - wykonanie wentylacji łazienki na piętrze (pomieszczenie nr 11),
- - wstawienie płatwi dolnej pod słupkami więźby dachowej,
- - impregnacja całej konstrukcji drewnianej więźby dachowej,
- - docieplenie stropu nad piętrem,
- - montaż grzejników C.O.,
- - wymiana stolarki okiennej (do decyzji inwestora).
Nadto organ I instancji z niezbędnych prac naprawczych wykazanych w pkt 6.2. ww. oceny wyłączył nowo wprowadzony zakres robót tj. ocieplenie ścian zewnętrznych metodą mokrą, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian budynków o wysokości do 12m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich prowadzenia oraz przedłożenia stosownych dokumentów. Ustalono również termin wykonania powyżej wskazanych robót do dnia 30 września 2004 r.
Odwołanie od powyżej decyzji wniósł Z.S. Zarzucił on nieuwzględnienie przez organ I instancji oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 10 grudnia 1998r. sygn. akt II SA/Lu 1639/97, a także naruszenie §12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz pogorszenie warunków użytkowych jego działki.
Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Znak: [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r, Nr 207 poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, iż NSA, we wskazanym w odwołaniu wyroku, wydanym w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, nie wykluczył możliwości jego legalizacji. Sąd uznał jedynie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym kwestii naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenia wymogów norm technicznych w zakresie odległości od granicy działki i od innych obiektów oraz odnoszących się do zacieniania sąsiednich budynków mieszkalnych.
W trakcie wznowionego postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją organ I instancji wyjaśnił sporne kwestie.
Zgodnie z zapisem tekstu miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu K., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Nr 9 z 28 czerwca 1983 r. ogłoszoną w dzienniku Urzędowym WRN Nr 3 z 1983 r. teren, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt oznaczony był symbolem 45a MNj i przeznaczony był pod: "Adaptację istniejącej zabudowy jednorodzinnej w dobrym stanie technicznym, na pozostałym obszarze projektowane budynki bliźniacze i wolnostojące". Powyższy zapis nie wprowadzał zakazu rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych, a zatem należy uznać, że obecna forma zabudowy działki nie naruszała ustaleń obowiązującego w okresie budowy planu. Tym samym nie zachodzi przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt l Prawa budowlanego z 1974 r.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazuje, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy w/w rozporządzenia MAGTiOŚ w sposób, który uzasadniałby stwierdzenie istnienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tzn. obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Jak wynika z kontrolnego pomiaru, dokonanego w dniu 12 lutego 2004 r. przez uprawnionego geodetę, odległość pomiędzy budynkiem będącym przedmiotem niniejszego postępowania a budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce przy ul. D. wynosi 7,94 m (2,64 m + 5,30 m).
Stosownie do § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia, przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w § 12 ust. 1, tzn. 4 m i 3 m, mogą ulec zmniejszeniu, z tym, że odległość pomiędzy budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Z przepisów §17 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, regulujących wzajemne odległości budynków ze względu na ochronę przeciwpożarową wynika jednak, że odległość pomiędzy budynkami zaliczanymi do kategorii zagrożenia ludzi, (ZL IV) powinna wynosić 10 m. Jednak ze względu na montaż w ścianie wschodniej (od strony działki Z. S.) drzwi przeciwpożarowych o klasie odporności ogniowej 30 min. typu Honnan – przepis § 18 pkt 1 pozwala na zmniejszenie wymaganej odległości o 50%, czyli dla zapewnienia ochrony przeciwpożarowej dopuszczalną odległością pomiędzy omawianym budynkiem a budynkiem na działce skarżącego byłaby odległość 5 m (istniejąca odległość wynosi 7,94 m).
Organ II instancji wskazał również, że ściana wschodnia budynku R. i E. M. spełnia wymogi § 203 ust. 1 w/w rozporządzenia dla ściany oddzielenia przeciwpożarowej przez co, nawet przy braku 6 cm do zachowania wymogu wynikającego z § 12 ust. 2 obiekt ten nie stanowi zagrożenia pożarowego.
Wyjaśniona została też kwestia ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń w budynku mieszkalnym skarżącego. Stosownie do § 15 ust. 3 cyt. rozporządzenia odległość nowo wznoszonego budynku ograniczającego dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powinna być równa co najmniej wysokości budynku, lecz nie mniejsza niż 3 m. Samowolnie zrealizowana rozbudowa posiada wysokość 7,58 m i usytuowana jest w odległości 7,94 m od budynku Z. S., a zatem zachowany jest wymóg określony w § 15 ust.
3. Brak ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń w budynku skarżącego potwierdziła również analiza nasłonecznienia (zał. Z-4 przedłożonej oceny technicznej), wykonana dla sprawdzenia poprzedniej analizy, ze względu na niezgodność odległości przyjętych do obliczeń..
W świetle powyższego, skoro w sprawie okazało się, że dowód na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności (usytuowanie budynku stosunku do granicy działki i istniejącej zabudowy) nie był zgodny ze stanem faktycznym, to zasadnie organ I instancji wznowił postępowanie i uchylił decyzję dotychczasową. Skoro zaś ustalił, że nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki omawianego obiektu, określone w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to również zasadnie nakazał, na podstawie art. 40 tej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., wykonanie wskazanych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Z.S. Decyzji tej zarzucił:
I.naruszenie zasad postępowania administracyjnego a w szczególności:
1/ błędną - w odniesieniu do działki E. M. wykładnię zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, który zdaniem organów orzekających dopuszcza adaptację istniejącej starej zabudowy jednorodzinnej - w dobrym stanie technicznym, co ma być równoznaczne z brakiem zakazu rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych. Tymczasem:
- a) samowola popełniona przez E. M. dotyczyła budynku gospodarczego. Wszelkie zatem zapisy planu odnoszące się do możliwości adaptacji istniejącej zabudowy jednorodzinnej w dobrym stanie nie mają zastosowania w niniejszym przypadku.
- b) całkowicie pominięto fakt nakazania E. M.- w decyzji o pozwoleniu na budowę rozbiórki starego (właśnie samowolnie adoptowanego) budynku. Zestawienie tych okoliczności a zwłaszcza fakt nakazania rozbiórki starego obiektu w decyzji o pozwoleniu na budowę nowego domu - która stanowi konkretyzację decyzji lokalizacyjnej opartej o plan zagospodarowania – stanowi o niedopuszczalności adaptacji tego konkretnego obiektu.
- II. naruszenie prawa materialnego a zwłaszcza art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez błędne jego zastosowanie w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy w sytuacji gdy:
- a) plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza możliwości dokonania legalizacji starej zabudowy;
- b) obiekt jest zlokalizowany w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności odległościami jakie wynikają z przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które są naruszone w sposób jednoznaczny. Organ dokonał całkowicie błędnej i niedopuszczalnej wykładni przepisów § 12 rozporządzenia uznając, że skoro ściana wschodnia spełnia warunek ściany oddzielenia przeciwpożarowego, to wynikające z rozporządzenia odległości mogą być pominięte. Bezspornym jest, że istnienie obiektu powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych otoczenia - zwłaszcza działki skarżącego.
Zatem możliwość zastosowania art. 40 wykluczona jest z uwagi na jednoznaczne istnienie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt l i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
- c) naruszenie planu zagospodarowania poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie dopuszczalności legalizacji w świetle zapisów tego planu, podczas gdy możliwość taka jest wykluczona.
- III. naruszenie art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995 r. - o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10.12.1998 r. - zwłaszcza w odniesieniu do ustalenia prawidłowych odległości pomiędzy budynkami oraz kwestii zacienienia.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ podniósł, iż zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 1990r. [...] Dyrektora Wydziału BUA Urzędu Miejskiego przyjęto bezwarunkowo i bez uwag zgłoszenie użytkowania budynku mieszkalnego wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1987 r. znak: [...] uznając tym samym zgodność wykonania obiektu i zagospodarowania działki z przepisami. Kwestia ta była też podnoszona przez Z. S. przed NSA, który rozpatrując skargę na decyzję ostateczną w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego nie wykluczył możliwości legalizacji wykonanych robót (wyrok z dnia 10 grudnia 1998 r. sygn. II SA/Lu 1639/97).
Uczestniczący w rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej przyłączył się do skargi i oświadczył, że w przedmiocie sfałszowania dowodów dotyczących niniejszej sprawy nie toczyło się postępowanie karne.
Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] oraz wydana w wyniku odwołania od tej decyzji Z. S. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. Znak: [...] rażąco naruszają przepisy prawa.
Decyzja organu I instancji została wydana w trybie wznowieniowym na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe.
Organy obu instancji orzekające w tej sprawie (w trybie wznowieniowym) ustaliły, iż wzajemna odległość pomiędzy budynkami skarżącego i inwestora nie wynosi, tak jak to przyjął Kierownik Urzędu Rejonowego, 8,30 m, lecz 7,88 m – zgodnie z wynikami oględzin dokonanymi w dniu 10 kwietnia 2002 r. Zatem wobec stwierdzenia niezgodności tej okoliczności ze stanem faktycznym (fałsz intelektualny dokumentu) wznowiono postępowanie administracyjne na wskazanej wyżej podstawie.
Organ, wznawiając postępowanie na tej podstawie, rażącą naruszył przepisy procedury administracyjnej.
Zważyć bowiem należy, iż dla przyjęcia przez dany organ administracji zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z przepisu art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. niezbędnym jest przedstawienie orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzające fałszerstwo danego dowodu (tu dokumentu).
Kodeks postępowania administracyjnego od powyższej zasady przewiduje dwa wyjątki. Przepis art. 145 §2 k.p.a. stwierdza, iż postępowanie administracyjne może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie, przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.
Zgodnie zaś z przepisem art. 145 §3 k.p.a. można wznowić postępowanie z przyczyn określonych w art. 145 §1 pkt 1 i 2 także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.
Interpretacja powyżej przytoczonych przepisów wskazuje, że dla wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. należy co do zasady przedstawić orzeczenie sądu lub innego organu stwierdzające fałsz danego dowodu (w niniejszej sprawie dokumentu), zaś przepisy art. 145 §2 i §3 dla odejścia od tej zasady przewidują wystąpienie dodatkowych okoliczności, które organ administracyjny winien wykazać i odpowiednio uzasadnić.
Nadto dla przyjęcia okoliczności sfałszowania dowodu nie wystarcza samo stwierdzenia przez organ niezgodności dokumenty z rzeczywistym stanem rzeczy, lecz konieczne jest uruchomienie odpowiedniej procedury sądowej czy administracyjnej. Nawet, jeżeli przyjąć, iż fałsz jest oczywisty, to zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem art. 145 §2 organ administracyjny powinien wykazać istnienie dodatkowych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, tj. niezbędność dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.
Konkludując, akta rozpatrywanej sprawy nie zawierają orzeczenia sądu czy organu stwierdzającego fałsz dowodu, zaś organ nie wykazał, innych okoliczności, które pozwalałyby na wznowienia postępowania.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, iż wznowienie postępowania z naruszeniem przepisu art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa (zob. B. Adamiak, w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4 Warszawa 2002, str. 619-620). A zatem decyzje wydane w tym trybie podlegają stwierdzeniu nieważności na zasadzie art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a.
Ubocznie zaznaczyć należy, iż uzasadnienie organów orzekających w tej sprawie jest niekonsekwentne. Dokonano bowiem wznowienia postępowania z powodu stwierdzenia niezgodności dokumentów ze stanem faktycznym (odnoszącej się do wzajemnej odległości budynków inwestora i skarżącego), zaś przeprowadzono szereg wywodów wskazujących, iż różnice w tej odległości nie stanowią dowodu istotnego, bowiem nie mają wpływu na ocenę prawną tej sprawy.
Wobec stwierdzenia powyższego uchybienia niecelowym jest odnoszenie się do zarzutów wskazanych w skardze.
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność obu decyzji administracyjnych wydanych w trybie wznowieniowym na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).
Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 152 tejże ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje oparcie w przepisie art. 200 cyt. ustawy.