Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 607/23

Uzasadnienie

Sygn. akt II SA/Lu [...]

J. W. i P. W. (dalej jako "strona", "skarżący", "inwestorzy", "wnioskodawcy"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 4 maja 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i czterech budynków gospodarczych na działkach o nr: [...] i [...] (obręb: 53 - Z. G. I, arkusz: 1), położonych w L. przy ul. [...], 16b, zostało zainicjowane wnioskiem inwestorów z dnia 29 lipca 2022 r.

Decyzją z dnia 21 października 2022 r. Prezydent Miasta L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i 4 budynków gospodarczych na przedmiotowych działkach. Organ I instancji wskazał, że teren inwestycji położony jest przy granicy z gminą [...], a obszar analizowany obejmuje zarówno teren gminy L. jak i gminy sąsiedniej [...]. W analizowanym obszarze jedyną zagospodarowaną działką w granicach administracyjnych gminy L. jest działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym w siedlisku rolnym, natomiast pozostałe tereny położone w obszarze analizowanym w gminie L. to niezabudowane grunty orne. Na terenie położonym w obszarze analizowanym w gminie K. występuje zabudowa zagrodowa zrealizowana na użytkach Br i jest obsługiwana bezpośrednio od drogi publicznej - ul. [...]. Jedynym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym położonym w obszarze analizowanym jest budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] w gminie K..

Zabudowa położona w gminie K. realizowana jest w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wskazuje podstawowe przeznaczenie terenu położonego wzdłuż ul. [...] na zabudowę zagrodową. W ramach zabudowy zagrodowej dopuszczona została lokalizacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jednak wyłącznie jako uzupełnienie niezabudowanych enklaw lub na działkach wydzielonych z siedliska rolnego. Tereny położone w głębi obszaru na terenie gminy K. stanowią grunty orne, na których zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów i urządzeń budowlanych.

Organ I instancji stwierdził, że wnioskowany zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie znajduje analogii funkcjonalnej w obszarze analizowanym. Żadna z działek położonych w obszarze analizowanym w gminie L. nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W gminie K. występuje jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, jednak budynek ten został zrealizowany w ramach uzupełnienia zabudowy zagrodowej - ustalania obowiązującego w gminie K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają realizację zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Podkreślił, że sprzeczność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ze sposobem zagospodarowania otoczenia dotyczy nie tylko funkcji podstawowej, ale też układu i charakteru zainwestowania działek w rozpatrywanym obszarze. W obydwu częściach obszaru analizowanego: wiejskiej oraz miejskiej jedyną i szczególną formę zainwestowania stanowi aktualnie zabudowa zagrodowa, tworząca mniej lub bardziej zwarty ciąg nieruchomości dostępnych bezpośrednio z drogi publicznej - ul. [...]. Wskazano, że na zapleczu istniejących siedlisk żadna zabudowa nie występuje, co pozwala na sprawne i bezkolizyjne wykorzystanie areału znajdujących się tam gruntów uprawnych. Zasada takiej organizacji przestrzeni (z koncentracją nowych inwestycji wyłącznie w pasie przyulicznym i utrzymaniem "otwartych" przestrzeni w głębi kwartału) uwzględniona i zastosowana została w ustaleniach obowiązującego planu miejscowego gminy K., który obejmuje północno - zachodni fragment analizowanego obszaru.

Taki sam naturalny układ zagospodarowania niezurbanizowanych dotychczas terenów występuje też w obszarze analizy w granicach gminy L.. Oznacza to, zdaniem organu I instancji, że przedstawiona przez wnioskodawców propozycja lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] dostępnej od drogi wewnętrznej służącej tylko obsłudze gruntów rolnych, usytuowanej na zapleczu istniejących posesji, nie znajduje analogii w sposobie zagospodarowania całego obszaru.

W ocenie organu I instancji inwestycja nie spełnia również warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – dalej jako "u.p.z.p.") w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy.

Powołując treść §4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie MI") wskazano, że zgodnie z dołączoną do wniosku koncepcją budynki mieszkalne i gospodarcze planowane na działce nr [...] obsługiwane będą od drogi wewnętrznej - działki nr [...]. Droga ta stanowi własność Gminy L., w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w L. i biegnie od ul. [...] do ul. [...]. Przy drodze tej brak jest jakiejkolwiek zabudowy, mogącej stanowić odniesienie dla planowanych na działce nr [...] budynków. W ocenie organu I instancji nie ma możliwości wyznaczenia na terenie inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o zabudowę już istniejącą, zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia MI.

Następnie organ I instancji wskazał, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 1,5% do 15,9% i średnio wynosi 6,4%. Wyjaśnił, że przedmiotem wniosku jest budowa jednego budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr [...] oraz trzech budynków mieszkalnych i gospodarczych na wydzielonych parcelach na działce nr [...]. Wnioskowana powierzchnia zabudowy na każdej parceli wynosi 200 m2- 300 m2. Projektowany wskaźnik zabudowy działki nr [...], której powierzchnia wynosi 1461 m2, zawiera się w przedziale 13,7% - 20,5%.

Mając na uwadze, że inwestorzy planują podzielić działkę nr [...] na trzy parcele o powierzchni 1659 m2 każda, wskaźniki zabudowy wydzielanych z działki nr [...] parcel zawierają się w przedziale 12,1% - 18,1%. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że wnioskowane wskaźniki zabudowy (ich minimalne wartości) dwukrotnie przekraczają średni wskaźnik zabudowy działek położonych w obszarze analizowanym. Mając na uwadze, że w gminie L. w obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej w stopniu wnioskowanym przez inwestora, a wskaźnik zabudowy jedynej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (tj. działki nr [...] położonej przy ul. [...] w gminie K.) wynosi 5,6%, brak jest, zdaniem organu I instancji, podstaw do wyznaczenia innego wskaźnika zabudowy, zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia MI.

Prezydent podał, że powierzchnia zabudowanych nieruchomości położonych w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 1173 m2 do 34 473 m2 i wynosi średnio 10 294 m2. Przedmiotowa inwestycja obejmuje podział działki nr [...] na trzy parcele o powierzchni 1659 m2 każda. Wnioskowana powierzchnia działki ponad sześciokrotnie przekracza średnią powierzchnię działki w obszarze analizowanym. Jedyna działka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, tj. działka nr [...] położona w gminie K., ma powierzchnię 2994 m2. Pozostałe działki zabudowane są siedliskami rolnymi (Br), a więc innym rodzajem zabudowy niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy). Powierzchnia tych działek przeważnie przekracza 7000 m2.

Uwzględniając powierzchnię jedynej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (tj. 2994 m2) organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do podziału działki nr [...] na trzy parcele o powierzchni 1659 m2. Mając na uwadze, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 4977 m2 możliwa jest realizacja na tej działce jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w wydanej decyzji nr [...] z 24 września 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i dwóch budynków gospodarczych. Zgodnie z ww. decyzją możliwa jest realizacja jednego budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr [...] oraz jednego budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr [...].

W ocenie Prezydenta przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że wnioskowana inwestycja, polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (czterech budynków mieszkalnych z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi), nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej. Wyjaśniono, że przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 u.p.z.p., a podnoszona przez wnioskodawców sytuacja rodzinna nie jest przesłanką do ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 4 maja 2023 r. po rozpatrzeniu odwołania J. W. i P. W., utrzymało w mocy ww. decyzję. Kolegium wskazało na treść art. 61 u.p.z.p. i stwierdziło, że w sprawie niespełniony został przede wszystkim warunek tzw. dobrego sąsiedztwa sprecyzowany w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4, § 5 rozporządzenia MI w zakresie funkcji terenu, linii zabudowy i powierzchni działki nr [...] planowanej do kolejnego podziału.

Organ odwoławczy odnosząc się do ustaleń zawartych w analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu stwierdził, że skoro w granicach administracyjnych gminy L. jak też gminy K., znajdują się na obszarze analizowanym wyłącznie tereny upraw rolnych z zabudową zagrodową to nie znajduje urbanistycznego uzasadnienia wprowadzanie zmiany sposobu zagospodarowania terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto nie da się wyznaczyć nowej (kolejnej) linii zabudowy dla wnioskowanej pod zabudowę dz. nr [...], co wynika z ustaleń analizy. Ponadto zdaniem Kolegium argumentem przemawiającym za odmową ustalenia warunków zabudowy jest brak podstaw do podziału działki nr [...] dla potrzeb zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz argumentów skarżących zawartych w złożonych pismach Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców zabudowa na działce nr [...] jest zabudową w siedlisku rolnym. Podkreślono, że z analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że jedyną zagospodarowaną działką w granicach administracyjnych gminy L. jest działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym w siedlisku rolnym. Wyjaśniono, że budynki te zrealizowane zostały w oparciu o decyzję nr [...] z dnia 23 grudnia 2009 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego oraz gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] (obecnie działki nr: [...], [...], [...] i [...]) oraz w oparciu o pozwolenie na budowę wydane decyzją nr [...] z dnia 22 czerwca 2010 r. znak: [...] - [...]. Istniejące na działce nr [...] budynki zostały zatem zrealizowane jako zabudowa zagrodowa na terenie o powierzchni 8302 m2 (powierzchnia archiwalnej działki nr [...]). Tym samym, zdaniem Kolegium, zapis w ewidencji gruntów dla dz. nr [...], gdzie rodzaj użytków określono jako "B" nie zmienia stanu faktycznego jak twierdzą skarżący.

Organ odwoławczy podał także, że na powołanych przez skarżących działkach wbrew ich twierdzeniom nie występuje zabudowa jednorodzinna, ale zabudowa mieszkaniowa w zabudowie zagrodowej. Podkreślono, że żadna z działek położonych w obszarze analizowanym w gminie L. nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W gminie K. występuje jeden budynek mieszkalny jednorodzinny (na dz. nr [...]), jednak budynek ten został zrealizowany w ramach uzupełnienia zabudowy zagrodowej - ustalania obowiązującego w gminie K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają realizację zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Kolegium wskazało również, że skarżący zacytowali ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. dla terenów MR,U (tereny zabudowy zagrodowej z usługami). Tymczasem z terenem inwestycji sąsiaduje teren oznaczony w tym planie symbolem MR (tereny zabudowy zagrodowej). Zwrócono uwagę, że zabudowa zagrodowa po stronie gminy K. sięga miejscowo aż do 186 m od pasa drogowego (co wskazali skarżący dla dz. o nr: [...] i [...], nie oznacza, że taka analogiczna zabudowa, nie będąca zabudową zagrodową, ma być realizowana po stronie gminy miejskiej L. i ma być ona jeszcze rozproszona, tak jak na terenie gminy K., co nie znajduje urbanistycznego uzasadnienia. Brak takiego uzasadnienia dotyczy także planowanego podziału dz. nr [...].

W ocenie Kolegium prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie nie ma okoliczność, że dz. nr [...] (droga gminna) została przez wnioskodawców utwardzona ich nakładem sił i środków oraz ich twierdzenia dotyczące planowanej powierzchni zabudowy.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucając organom naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy.

Skarżący zwrócili uwagę, że planowana inwestycja ma być inwestycją rodzinną, co jest bagatelizowane przez organy obu instancji. Zakwestionowali twierdzenia Kolegium, że działka nr [...] jest zabudowana siedliskiem rolnym. Następnie skarżący przedstawili chronologię uzyskiwanych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowych działek. Podkreślili, że w sytuacji otrzymania pozwolenia na budowę 4 budynków mieszkalnych i 4 budynków gospodarczych, w tym 3 budynków mieszkalnych i 3 budynków gospodarczych na działce należącej do J. W. nie widzą potrzeby podziału na części, gdyż chodzi o inwestycję rodzinną, natomiast ten sposób jej realizacji znacząco obniży jej koszty. Wskazali, że działka nr [...] jest na tyle duża, że spełniając warunek powierzchni zabudowy do powierzchni każdej z działek - max. 10% można wybudować na niej 3 budynki mieszkalne wraz z trzema budynkami gospodarczymi. Daje to zdaniem wnioskodawców możliwość zabudowy o łącznej powierzchni prawie 500 m2.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i czterech budynków gospodarczych na dwóch działkach należących do inwestorów.

Uzasadniając powyższe stanowisko organy obu instancji stwierdziły, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji zabudowy, parametrów zabudowy – tj. linii zabudowy oraz powierzchni zabudowy. Skarżący natomiast zwrócili uwagę, że planowana inwestycja jest inwestycją rodzinną, a działka nr [...] jest na tyle duża, że spełnia warunek wielkości powierzchni zabudowy. Podkreślili, że wybudowanie na niej trzech budynków jednorodzinnych wraz z trzema budynkami gospodarczymi, zajmie łącznie 500 m2 powierzchni działki.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy - art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
5. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przywołana regulacja statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Dlatego też wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w w/w przepisie, przy zachowaniu warunków określonych w cytowanym wyżej rozporządzeniu MI. Organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. warunkom, zaś obowiązek odmowy ciąży na organie jedynie wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową.

Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, doprowadziło do słusznego wniosku, że planowana inwestycja nie odpowiada warunkom, o których mowa wyżej, a których łączne spełnienie jest konieczne dla pozytywnego załatwienia wniosku.

Przede wszystkim wskazać należy, że uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu polegającą na budowie nowego obiektu budowlanego, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Narzędziem zaś służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11, pub. CBOSA).

Jak stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; przy czym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W przedmiotowej sprawie wyznaczono wokół terenu, którego dotyczy wniosek, obszar analizowany o szerokości 157,5 m. Obszar analizowany obejmuje tereny gminy L. oraz tereny sąsiedniej gminy K., na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tereny położone w obszarze analizowanym w gminie L. to niezabudowane grunty orne, za wyjątkiem zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym w siedlisku rolnym działką nr [...]. Zabudowa na terenie gminy K. to zabudowa zagrodowa, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako uzupełnienie niezabudowanych enklaw lub na działkach wydzielonych z siedliska rolnego. Powyższe kwestie uregulowane są postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z prawidłowych ustaleń organów obu instancji, które znajdują potwierdzenie w sporządzonej w formie graficznej i tekstowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika że w obrębie obszaru analizy nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej przez skarżących zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z budynkiem gospodarczym, bowiem żadna z działek położonych w obszarze analizowanym nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Natomiast w gminie K. występuje jeden budynek jednorodzinny, ale jak wynika z analizy funkcji został on zrealizowany w ramach uzupełniania zabudowy zagrodowej.

Należy podkreślić, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym ale w siedlisku rolnym. Sąd zwraca uwagę, że zabudowa zagrodowa nie jest tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 23 października 2019 r. II SA/Po 483/19 oraz z 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13; w Białymstoku z 10 września 2015 r. II SA/Bk 444/15; w Szczecinie z 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11 - wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wprawdzie zabudowa zagrodowa (siedliskowa) jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż czy budynki gospodarcze.

Nie można jednak nie zauważyć, że w przypadku zabudowy zagrodowej, na którą składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie - budynek mieszkalny jedynie im towarzyszy. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy, że stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie parametrami i cechami zabudowy, a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: wyrok WSA w Krakowie z 20 września, II SA/Kr 701/19, pub.

CBOSA). Dodatkowo wskazać należy, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości związanych z imisjami. W takiej sytuacji decydujące znaczenie ma społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Wskazać należy, że kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale powinna umożliwiać uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące w nią w kolizję. Zatem zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposób zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie koliduje, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zasada kontynuacji zabudowy nie oznacza też zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, ale jedynie wtedy, gdy można ją pogodzić z funkcją już istniejąca na analizowanym obszarze (vide: wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2122/16, pub.

CBOSA). W niniejszej sprawie takie okoliczności nie mają miejsca. Planowana inwestycja w zabudowie jednorodzinnej nie tylko nie stanowi powtórzenia istniejącej na tym obszarze zabudowy zagrodowej, ale nie stanowi także jej uzupełnienia. W ocenie Sądu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w obszarze zabudowy zagrodowej nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz skutkowałoby jego zakłóceniem. Stanowiłoby wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co z kolei naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu prawidłowo również przyjęto niespełnienie przez planowana inwestycję parametrów linii zabudowy. Zgodnie z § 4 rozporządzenia MI, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2); jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3); dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. (ust. 4). Ustalenie linii zabudowy powinno zatem następować zgodnie z regulacją ustępów 1 - 3, chyba że "inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy" wynika z analizy.

W przedmiotowej sprawie z analizy funkcji wynika, że jedyna zabudowa położona po południowej stronie ul. [...] usytuowana jest w odległości od 15,0 m do 36,5 m od pasa drogowego tj. budynki mieszkalny i gospodarczy na działce nr [...]. Z koncepcji zagospodarowania terenu planowanej inwestycji na działce nr [...] wynika, że zabudowa zlokalizowana będzie w głębi tj. w odległości ponad 130,0 m od pasa drogowego ul. [...]. W takiej sytuacji należy uznać za prawidłowe stwierdzenie organów, że brak jest analogii w sposobie zagospodarowania terenu sąsiedniego, którym są niezabudowane grunty orne.

Ponadto jak wskazano w analizie funkcji brak jest jakiejkolwiek zabudowy przy drodze wewnętrznej (działce nr [...]), w oparciu o którą możliwe byłoby wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...]. W związku z powyższym trafne jest stanowisko organów co do niespełnienia przez planowaną inwestycję wymagań określonych w § 4 rozporządzenia MI.

Odnosząc się natomiast do ustalonych w zaskarżonych decyzji parametrów planowanej inwestycji przypomnieć należy, że jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustawodawca w myśl ust. 2 § 5 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Z danych zawartych w analizie funkcji odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu wynika, że na obszarze analizowanym występują działki, na których kształtuje się on w wartościach w przedziale od 1,5% do 15,9%, zatem średnio 6,4%. Przedmiotem wniosku skarżących jest budowa jednego budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr [...] oraz trzech budynków mieszkalnych i gospodarczych na wydzielonych parcelach na działce nr [...].

Sąd zwraca uwagę w tym miejscu, że zakres wniosku wszczynającego sprawę zostaje wyraźnie sprecyzowany przez wnioskodawcę, który z racji zainicjowania niniejszego postępowania, pozostaje jego dysponentem. Zawarta zaś w nim treść żądania, określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, wyznaczając jednocześnie właściwe normy prawa materialnego i procesowego, które są relewantne dla ustalenia podmiotowego i przedmiotowego jego zakresu. Organy prowadzące postępowanie są natomiast tym żądaniem związane, bowiem wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza, wyznaczając granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu.

Należy podkreślić, że to wnioskodawcy we wniosku przedstawili wariant podziału działki [...] na 3 parcele (k. 7 akt adm. organu I instancji), natomiast w skardze wskazują na brak potrzeby podziału działki na części po otrzymaniu pozwolenia na budowę. W tym przypadku nie ma znaczenia argumentacja skarżących, że działka [...] jest na tyle duże, że budowa na niej trzech budynków jednorodzinnych i trzech gospodarczych zajmie 500 m2.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie projektowany wskaźnik zabudowy działki nr [...], której powierzchnia wynosi 1461 m2, zawiera się w przedziale 13,7% - 20,5%. Natomiast ze względu na podział działki nr [...] na trzy parcele o powierzchni 1659 m2 każda, wskaźniki zabudowy wydzielanych z działki nr [...] parcel zawierają się w przedziale 12,1% - 18,1%. Powyższe oznacza, że wskaźniki zabudowy (ich minimalne wartości) dwukrotnie przekraczają średni wskaźnik zabudowy działek położonych w obszarze analizowanym. W związku z tym planowana inwestycja cechuje się znacznie większą intensywnością zabudowy niż obowiązująca w analizowanym obszarze. Zasadna jest także argumentacja organów wskazująca, że w gminie L. w obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej w stopniu wnioskowanym przez inwestorów. Wskaźnik zabudowy jedynej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (tj. działki nr [...] położonej przy ul. [...] w gminie K.) wynosi 5,6%. Ze względu na powyższe brak było podstaw do wyznaczenia innego wskaźnika zabudowy, zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia MI.

Sąd wskazuje, że kwestia istnienia w obiegu prawnym decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy jednego budynku jednorodzinnego i gospodarczego na działce nr [...] oraz jednego budynku jednorodzinnego i gospodarczego na działce nr [...], nie mogła być przedmiotem analizy organów obu instancji, gdyż nie ma to wpływu na stan faktyczny ani prawny rozpatrywanej sprawy. Zwrócić należy uwagę, że w przypadku budowy jednego budynku jednorodzinnego i jednego budynku gospodarczego na działce [...] będzie występowała inna intensywność zabudowy, niż w przypadku budowy na tej działce trzech budynków jednorodzinnych i trzech gospodarczych.

Ponownie należy podkreślić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku. To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie inwestorzy zwrócili się z wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i czterech budynków gospodarczych na dwóch działkach i taka treść wniosku była przedmiotem rozpoznania przez organy.

Z uwagi na powyższe rozważania stwierdzić należy, że wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej nie będzie stanowiło kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sytuacji zatem, gdy planowana inwestycja nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym i nie można jej pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie lub ją uzupełnić, organ miał podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, Lex nr 2427484, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, Lex nr 3009343, z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku spełnienia w przypadku projektowanej inwestycji przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., orzeczoną w niniejszej sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należy za prawidłową.

Organowi odwoławczemu nie sposób zarzucić także naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy funkcji - stanie faktycznym, który znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, ocenionym w całokształcie bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Jej uzasadnienie spełnia natomiast wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawiera m.in. właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowano oraz należycie wyjaśniono w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności i klarownie przedstawia sposób rozumowania organów dokonujących oceny zaistniałych okoliczności oraz subsumcji.

Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Z tych wszystkich względów sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.