Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] r., znak: [...] (omyłkowo nazwanym "decyzją"), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 61a i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), po rozpoznaniu zażalenia T. S. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r., znak: [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy J. (dalej: Wójt), którą zobowiązano A. B. do zwrotu częściowo nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na A. B.-S. (dalej: córka skarżącego) za okres od 1 września 2014 r. do 30 września 2014 r. w kwocie [...]zł.
Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Wójta z [...] r., wskazując jako podstawę prawną żądania art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] (dalej: Sąd Rejonowy) z [...] r., [...] oraz postanowieniem komornika z [...] r., Kmp [...]. Wyjaśnił, że powołanym wyrokiem Sądu Rejonowego (prawomocnym od 5 kwietnia 2018 r.) pozbawiono w części za okres od 16 lipca 2014 r. do 11 października 2016 r. wykonalności tytuł egzekucyjny w postaci postanowienia Sądu Rejonowego z [...] r. w sprawie [...], zaopatrzony w klauzulę wykonalności, w którym zasądzono zabezpieczenie od skarżącego na rzecz córki skarżącego alimenty w kwocie po [...] zł miesięcznie od 2 kwietnia 2014 r. oraz w postaci ugody zawartej na rozprawie [...] r. przed Sądem Rejonowym w sprawie [...] zaopatrzonej w klauzulę wykonalności [...] r.. w której skarżący zobowiązał się płacić na rzecz swojej małoletniej córki alimenty w kwocie po [...] zł miesięcznie, poczynając od 24 września 2013 r. Natomiast postanowieniem komornika z [...] r., Kmp [...], na które powołał się skarżący, umorzono postępowanie egzekucyjne w sprawie Kmp [...] w zakresie egzekucji należności za okres od 16 lipca 2014 r. do 11 października 2016 r.
Odmawiając skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie, Kolegium wyjaśniło, że stroną postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego przedstawicielowi ustawowemu małoletniego nie jest osoba dłużnika alimentacyjnego (takim statusem w dacie wydania decyzji legitymował się skarżący), lecz małoletnia osoba uprawniona, reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego. Organ wskazał, że decyzja o zwrocie wypłaconego nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej nie dotyczy praw i obowiązków dłużnika alimentacyjnego, ponieważ jego interes prawny (obowiązek) należy odnosić do alimentów. Zdaniem Kolegium, w postępowaniu administracyjnym w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego skarżący ma jedynie interes faktyczny, który należy odróżnić od interesu prawnego. Interes faktyczny to sytuacja, w której osoba jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania potwierdzić konkretnym przepisem prawa.
Potwierdza to art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 r. poz. 808 ze zm.; dalej także: p.p.o.a.), który nakazuje organowi wierzyciela, aby przekazał on organowi właściwemu dłużnika i dłużnikowi informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego (a zatem nie doręcza dłużnikowi decyzji, jak stronie). Natomiast dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania w sprawach, w których podejmowane działania odnoszą się bezpośrednio do jego osoby, np. zatrzymanie prawa jazdy albo zwrot należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej wraz z ustawowymi odsetkami.
Kolegium stwierdziło, że już treść sentencji wymienionej na wstępie decyzji Wójta z [...] r. wyklucza skarżącego z kręgu osób zobowiązanych do zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...]zł, pobranego przez przedstawiciela osoby uprawnionej we wrześniu 2014 r. Z tego też powodu trudno dopatrzyć się zasadności żądania przez skarżącego eliminacji z obrotu prawnego decyzji mającej przymiot decyzji ostatecznej.
W ocenie Kolegium, całkowicie błędne jest stanowisko skarżącego, że jego interes prawny w stwierdzeniu nieważności opisanej decyzji wywodzi się stąd, że decyzja ta jest podstawą żądania od niego zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Kwestionowana decyzja nie wymienia bowiem skarżącego jako osoby, która pobrała świadczenie funduszu alimentacyjnego w sposób nieuprawniony.
Ponadto, jak podniosło Kolegium, skoro postanowienie komornika z [...] r., Kmp [...] umarza postępowanie egzekucyjne w zakresie egzekucji należności za okres od 16 lipca 2014 r. do 11 października 2016 r., to oznacza to brak podstaw do prowadzenia egzekucji względem skarżącego z tytułu zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej za ten okres.
W obszernej skardze na powołane na wstępie rozstrzygnięcie Kolegium T. S. wniósł o prawidłowe i ostateczne rozstrzygnięcie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wójta z [...] r. poprzez stwierdzenie jej nieważności wynikającej z prowadzenia sprawy przez organ niewłaściwy i na wniosek osoby nieuprawnionej. Skarżący zarzucił wydanie postanowienia z naruszeniem właściwości Kolegium, gdyż dotyczy ono decyzji wydanej przez Wójta niebędącego "organem właściwym wierzyciela". Wskazał, że jego małoletnia córka i reprezentująca ją matka nie mają w sprawie statusu "osoby uprawnionej" w myśl przepisów p.p.o.a., ponieważ postępowania w sprawie wypłat z funduszu alimentacyjnego mogą być prowadzone jedynie na wniosek osoby uprawnionej na podstawie sądowego tytułu wykonawczego (tu klauzula wykonalności została uchylona, czyli pozostał tytuł egzekucyjny, a nie wymagany przepisami tytuł wykonawczy).
Zarzucił Kolegium, że, działając w trybie nadzwyczajnym, nie uznaje go za stronę postępowania, pozbawiając tym samym możliwości ochrony interesów, co jest niezgodne z przepisami prawa powoływanymi w orzecznictwie sądowym, przez co narusza art. 10, art. 28 i art. 29 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że kontrolowany akt został określony przez Kolegium mianem "decyzji". Jednakże, w myśl art. 61a k.p.a., rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania ma formę prawną postanowienia. Taką też formę ma akt wydany przez Kolegium na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Będący przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie akt jest zatem w istocie postanowieniem, nie zaś decyzją administracyjną. Błąd Kolegium w tym zakresie należało więc uznać za oczywistą omyłkę, niemającą żadnego wpływu na wynik sprawy.
Następnie trzeba podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, wydanie zaskarżonego aktu nastąpiło z zachowaniem przepisów o właściwości. W myśl art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W myśl § 1 pkt 3 lit. c) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest miejscowo właściwe do rozpoznania spraw m.in. z powiatu [...] na terenie którego leży Gmina J.. Zatem w przypadku decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy J. organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, trzeba wskazać, że przedmiotem sporu jest zgodność z prawem odmowy wszczęcia – na wniosek dłużnika alimentacyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na córkę skarżącego, wypłaconego we wrześniu 2014 r. w kwocie [...]zł.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 61a § 1 k.p.a., który czyni przesłanką odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego brak legitymacji wnioskodawcy do występowania w sprawie w charakterze strony ("żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną").
Z powyższego wynika, że warunkiem skuteczności żądania wszczęcia postępowania zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, jest posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W myśl art. 9 w związku z art. 2 pkt 11 p.p.o.a., osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego jest córka skarżącego. Skarżący jest natomiast dłużnikiem alimentacyjnym, tj. osobą zobowiązaną na podstawie tytułu wykonawczego do świadczenia alimentacyjnego na rzecz córki jako osoby uprawnionej, przy czym prowadzona przeciwko niemu egzekucja okazała się bezskuteczna.
Powyższe okoliczności są w niniejszej sprawie bezsporne.
Sąd podziela stanowisko Kolegium, że przepisy p.p.o.a. nie przyznają dłużnikowi alimentacyjnemu przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (zob. wyroki NSA: z 29 listopada 2016 r., I OSK 1725/16, z 29 listopada 2016 r., I OSK 1726/16, z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2027/16 i z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 4202/18). Wynika ono z treści art. 27 ust. 7 pkt 1 p.p.o.a., zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela przekazuje dłużnikowi alimentacyjnemu, o ile adres zamieszkania dłużnika jest znany, oraz organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej.
Przepis ten wyklucza dłużnika alimentacyjnego z kręgu stron postępowania w sprawie nałożenia na osobę uprawnioną (jej reprezentanta) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, czy stosowania jakichkolwiek ulg w spłacie tego świadczenia. Nakładając na organ właściwy wierzyciela jedynie obowiązek poinformowania dłużnika alimentacyjnego m.in. o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego i o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej, ustawodawca przesądził o braku interesu prawnego dłużnika alimentacyjnego w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Gdyby ustawodawca uznawał istnienie interesu prawnego dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie zobowiązywałby organu właściwego wierzyciela do przekazywania dłużnikowi informacji wymienionych w art. 27 ust. 7 pkt 1 p.p.o.a., ponieważ decyzja w sprawie byłaby mu doręczona na zasadach ogólnych określonych w k.p.a. z wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi.
Wprowadzanie zatem w art. 27 ust. 7 pkt 1 p.p.o.a. obowiązku informowania dłużnika alimentacyjnego o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej byłoby całkowicie nieracjonalne w sytuacji, gdyby ten dłużnik był stroną postępowania w sprawie. Skoro bowiem organ doręcza stronie postępowania wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, to nie ma potrzeby przekazywania stronie odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu.
Decyzja o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej dotyczy interesu prawnego osoby uprawnionej, a nie interesu prawnego dłużnika alimentacyjnego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji w drodze stwierdzenia jej nieważności wywoła skutek jedynie dla osoby obowiązanej do zwrotu tego świadczenia, którą jest reprezentowana przez matkę córka skarżącego. Ani w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu, ani w postępowaniu, którego przedmiotem jest zwrot nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego, nie nakłada na niego obowiązków, które są przewidziane przez ustawę i stanowią konsekwencję bezskuteczności egzekucji. Osoba zobowiązana do alimentów ma instrument chroniący jej interes w sprawie uznania jej za dłużnika alimentacyjnego poprzez kwestionowanie ustaleń organu egzekucyjnego.
Wobec tego, skoro z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wystąpił dłużnik alimentacyjny, czyli podmiot niebędący stroną (niemający interesu prawnego), Kolegium zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania.
Mając to na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.