Uzasadnienie
W dniu 27 listopada 2015 r. T. P. (dalej także: skarżąca) zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w Ł., celem dokonania rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. Wśród dokumentów przedstawionych w dniu rejestracji, skarżąca okazała świadectwo pracy wystawione dnia 26 listopada 2015 r., na podstawie którego ustalono, że w okresie od 1 września 1983 r. do 25 listopada 2015 r. była ona zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w Zespole Szkół Publicznych w S. na stanowisku nauczyciela; według informacji zawartej w pkt 3 świadectwa pracy – stosunek pracy skarżącej ustał w wyniku wygaśnięcia z mocy prawa, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 Karty Nauczyciela.
Decyzją z dnia 27 listopada 2015 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Starosty [...] orzeczono o:
- - uznaniu skarżącej z dniem 27 listopada 2015 r. za osobę bezrobotną,
- - przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia 27 listopada 2015 r. do dnia 25 listopada 2016 r.
Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia 10 grudnia 2015 r., znak: [...], orzekł o:
- - uznaniu skarżącej z dniem 27 listopada 2015 r. za osobę bezrobotną,
- - odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 27 listopada 2015 r.
Odwołanie od decyzji z dnia 10 grudnia 2015 r. złożyła skarżąca, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Wojewoda, działając z urzędu, pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 listopada 2015 r.
Decyzją z dnia 4 lutego 2016 r., znak: [...], Wojewoda stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia 27 listopada 2015 r. do dnia 25 listopada 2016 r.
Od powyższej decyzji Wojewody skarżąca wniosła odwołanie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który decyzją z dnia 17 marca 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.
Postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r., znak: [...], Wojewoda zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] z dnia 10 grudnia 2015 r. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez MRPiPS sprawy związanej ze stwierdzeniem nieważności wcześniejszej decyzji Starosty z dnia 27 listopada 2015 r.
Po otrzymaniu decyzji MRPiPS z dnia 17 marca 2016 r., Wojewoda postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r. podjął zawieszone postępowanie odwoławcze.
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2016 r., znak: [...], Wojewoda orzekł o:
- 1. uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 grudnia 2015 r. – w części dotyczącej przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji;
- 2. utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożyła do Sądu T. P., wnosząc o zamianę zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 grudnia 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że decyzja Starosty z dnia 10 grudnia 2015 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, to jest decyzją z dnia 27 listopada 2015 r. Wojewoda, rozpatrując odwołanie skarżącej od tej decyzji, powinien był stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego.
Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niewskazanych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
W pierwszej kolejności pokreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, pomimo wydania decyzji organu pierwszej z dnia 10 grudnia 2015 r., znak: [...], z rażącym naruszeniem prawa, Wojewoda nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, że w postępowaniu odwoławczym organ administracyjny nie może stosować przepisów o nadzorze i stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wskazuje się bowiem, że w przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (zob. w szczególności wyroki NSA: z 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982, Nr 1, poz. 5, z dnia 7 maja 1984 r., II SA 225/84, Gazeta Prawnicza 1984, nr 24, s. 8, z dnia 15 czerwca 1992 r., IV SA 218/92, OSP 1994, z. 9, poz. 162; J. Borkowski, Komentarz do art. 156 k.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 16).
Powyższe ograniczenie nie odnosi się jednak do sądu administracyjnego, który – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – ma obowiązek orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli uzna, że zachodzą podstawy nieważności określone w art. 156 k.p.a.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 27 listopada 2015 r., znak: [...], uznał skarżącą za osobę bezrobotną – z dniem 27 listopada 2015 r. oraz przyznał jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia 27 listopada 2015 r. do dnia 25 listopada 2016 r. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 27 listopada 2015 r., a zatem z tą datą weszła ona do obrotu prawnego, stosownie do art. 110 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, jaki wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Zauważyć przy tym należy, że od decyzji tej skarżącej służyło prawo złożenia odwołania do organu wyższego stopnia w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Termin ten zatem upływał w dniu 11 grudnia 2015 r.
Poza sporem jest również, że w dniu 10 grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji kolejną decyzję znak: [...], którą ponownie uznał skarżącą – z dniem 27 listopada 2015 r. – za osobę bezrobotną, a ponadto odmówił przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 27 listopada 2015 r.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym administracji publicznej obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji, jaka wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Pojęcie "naruszonego prawa", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Pojęcie to obejmuje zatem wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Naruszenie prawa ma bowiem charakter "rażący" w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona "stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Rażące naruszenie prawa zachodzi więc wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. J. Borkowski jw., nb. 55-56; wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 96, z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101).
Podkreślenia wymaga, że opisana decyzja organu pierwszej instancji z dnia 10 grudnia 2015 r. obarczona jest wadliwością stanowiącą "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w powołanym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem niewątpliwie została ona wydana w sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawała już nieostateczna decyzja tego organu z dnia 27 listopada 2015 r., rozstrzygająca niniejszą sprawę co do jej istoty. Trzeba mieć bowiem na względzie, iż wobec wejścia do obrotu prawnego decyzji merytorycznej, kończącej jurysdykcyjne postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji, organ ten utracił kompetencję do rozstrzygania ponownie tej samem sprawy. Od daty doręczenia skarżącej wspomnianej decyzji z dnia 27 listopada 2015 r. organ pierwszej instancji nie mógł orzekać ponownie – w trybie zwykłym – w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej uznania skarżącej za osobę bezrobotną oraz ustalenia na jej rzecz prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
To oznacza, że obowiązkiem Wojewody, który rozpoznawał odwołanie od omawianej decyzji z dnia 10 grudnia 2015 r., było uchylenie tej decyzji w całości, czego organ ten nie uchylił. Uchybienie to – w ocenie Sądu – należało kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w całości. Oczywiste jest bowiem, mając na uwadze okoliczności sprawy, że powyższa decyzja organu pierwszej instancji z dnia 10 grudnia 2015 r. w całości została wydana z naruszeniem prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, co w sprawie jest bezsporne, iż jakkolwiek zapadła decyzja ostateczna Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 marca 2016 r. dotycząca stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Starosty z dnia 27 listopada 2015 r. w części dotyczącej przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia 27 listopada 2015 r. do dnia 25 listopada 2016 r., to decyzja ta nie jest prawomocna. Skarżąca wyjaśniła bowiem, że złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. To oznacza, że w istocie nie można wykluczyć, iż kwestia dotycząca pozbawienia skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych zostanie rozstrzygnięta inaczej w postępowaniu sądowoadministracyjnym aniżeli miało to miejsce w decyzji Starosty z dnia 10 grudnia 2015 r.
Z tych wszystkich względów, Sąd, działając na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 grudnia 2015 r.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).