Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 61a i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] maja 2020 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2015 r., znak: [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy J. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], którą rozłożono A. na raty nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego na córkę A. B.-S. za okres: 1 październik 2014 r. - 31 grudzień 2014 r. w kwocie [...]zł.
Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
T. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2015 r., znak: [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy J. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], którą rozłożono A. B. na raty nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego na córkę A. B.-S.. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie z [...] marca 2018 r., [...] oraz postanowieniem komornika z [...] maja 2018 r. Kmp [...].
Powołanym wyżej wyrokiem Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie V Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] marca 2018 r., [...] (prawomocny od 5 kwietnia 2018 r.) pozbawiono w części za okres od 16 lipca 2014 r. do 11 października 2016 r. wykonalności tytuł egzekucyjny w postaci postanowienia Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie z [...] kwietnia 2014 r. w sprawie [...], zaopatrzony w klauzulę wykonalności, w którym zasądzono zabezpieczenie od powoda T. S. na rzecz jego małoletniej córki A. B.-S. alimenty w kwocie po [...] zł miesięcznie od 2 kwietnia 2014 r. oraz w postaci ugody zawartej na rozprawie [...] grudnia 2014 r. przed Sądem Rejonowym Lublin-Zachód w Lublinie w sprawie [...] zaopatrzonej w klauzulę wykonalności z 7 stycznia 2015 r.. w której T. S. zobowiązał się płacić na rzecz swojej małoletniej córki A. B. S. alimenty w kwocie po [...] zł miesięcznie, poczynając od 24 września 2013 r. Z kolei postanowieniem komornika z [...] maja 2018 r., Kmp [...], na które powołał się wnioskodawca, umorzono postępowanie egzekucyjne w sprawie Kmp [...] w zakresie egzekucji należności za okres od 16 lipca 2014 r. do 11 października 2016 r.
Odmawiając wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie, Kolegium wyjaśniło, że stroną postępowania w sprawie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego przedstawicielowi ustawowemu małoletniego nie jest osoba dłużnika alimentacyjnego (takim statusem w dacie wydania decyzji legitymował się T. S.), lecz małoletnia osoba uprawniona, reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego. Następnie wskazano, że decyzja o rozłożeniu na raty wypłaconego nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej nie dotyczy praw i obowiązków dłużnika alimentacyjnego, ponieważ jego interes prawny (obowiązek) należy odnosić do alimentów.
W związku z powyższym podano, że wnioskodawca w postępowaniu administracyjnym w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma interes faktyczny, który należy odróżnić od interesu prawnego. Interes faktyczny to taka sytuacja, w której odwołujący jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania potwierdzić konkretnym przepisem prawa. Taką sytuację w realiach rozpatrywanej sprawy potwierdza art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy 7 września 2007 r. o pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 r. poz. 808 ze zm.), gdyż nakazuje organowi wierzyciela, aby przekazał on organowi właściwemu dłużnika i dłużnikowi informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego (a zatem nie doręcza dłużnikowi decyzji, jak stronie).
Natomiast dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania w sprawach, w których podejmowane działania odnoszą się bezpośrednio do jego osoby, np. zatrzymanie prawa jazdy albo zwrot należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej wraz z ustawowymi odsetkami.
Kolegium stwierdziło, że już treść sentencji decyzji z [...] września 2015 r., znak: [...] wyklucza osobę odwołującego się z kręgu osób zobowiązanych do zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...]zł, pobranego przez przedstawiciela osoby uprawnionej w miesiącach październik 2014 r. - grudzień 2014 r. Z tego też powodu trudno dopatrzyć się zasadności żądania przez wnioskodawcę eliminacji z obrotu prawnego decyzji mającej przymiot decyzji ostatecznej.
Zdaniem Kolegium, całkowicie błędne jest stanowisko wnioskodawcy, że jego interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z 28 września 2015 r. wywodzi się stąd, że decyzja ta jest podstawą żądania od niego zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Kwestionowana decyzja nie wymienia bowiem wnioskodawcy jako osoby, która pobrała świadczenie funduszu alimentacyjnego w sposób nieuprawniony.
Ponadto, jak podniosło Kolegium, skoro postanowienie komornika z [...] maja 2018 r., Kmp [...] umarza postępowanie egzekucyjne w zakresie egzekucji należności za okres od 16 lipca 2014 r. do 11 października 2016 r., to oznacza to brak podstaw do prowadzenia egzekucji względem T. S. z tytułu zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej za ten okres.
W skardze na powołane na wstępie postanowienie Kolegium T. S. wniósł o "prawidłowe i ostateczne rozstrzygnięcie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy J. z [...] września 2015 r., znak: [...] o rozłożeniu na raty nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego poprzez stwierdzenie jej nieważności wynikającej z prowadzenia sprawy przez organ niewłaściwy i na wniosek osoby nieuprawnionej". Skarżący w uzasadnieniu wniosku zarzucił wydanie postanowienia z naruszeniem właściwości Kolegium, gdyż dotyczy ono decyzji wydanej przez Wójta Gminy J. niebędącego "organem właściwym wierzyciela". Wskazał ponadto, że małoletnia [...] i reprezentująca ją A. B. nie mają w sprawie statusu "osoby uprawnionej" w myśl przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ponieważ postępowania w sprawie wypłat z funduszu alimentacyjnego mogą być prowadzone jedynie na wniosek osoby uprawnionej na podstawie sądowego tytułu wykonawczego (tu klauzula wykonalności została uchylona, czyli pozostał tytuł egzekucyjny, a nie wymagany przepisami tytuł wykonawczy).
Zarzucił Kolegium, że, działając w trybie nadzwyczajnym, nie uznaje go za stronę postępowania, pozbawiając tym samym możliwości ochrony interesów, co jest niezgodne z przepisami prawa powoływanymi w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku WSA w Gdańsku z 16 kwietnia 2020 r., II SA/Gd 72/20), przez co narusza art. 10, art. 28 i art. 29 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.
Na wstępie należy podnieść, że kontrolowany akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego został określony przez ten organ mianem "decyzji". Tymczasem, w myśl art. 61a k.p.a., rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania ma formę prawną postanowienia. Taką też formę ma akt wydany przez Kolegium na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Będący przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie akt jest zatem w istocie postanowieniem, nie zaś decyzją administracyjną. Błąd Kolegium w tym zakresie należy jednak uznać za oczywistą omyłkę, nie mającą żadnego wpływu na wynik sprawy.
Następnie podkreślić należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego, wydanie zaskarżonego aktu nastąpiło z zachowaniem przepisów o właściwości. Stosownie do art. 157 §1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W myśl § 1 pkt 3 lit. c/ rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. nr 198, poz. 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest miejscowo właściwe do rozpoznania spraw m.in. z powiatu l., na terenie którego leży Gmina J.. Zatem w przypadku decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy J. organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, trzeba wskazać, że przedmiotem sporu jest zgodność z prawem odmowy wszczęcia – na wniosek dłużnika alimentacyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozłożeniu na raty nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dziecko A. B.-S. za okres: 1 październik 2014 r. - 31 grudzień 2014 r. w kwocie [...]zł.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 61a § 1 k.p.a., który czyni przesłanką odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego brak legitymacji wnioskodawcy do występowania w sprawie w charakterze strony ("żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną").
Z powyższego wynika, że warunkiem skuteczności żądania wszczęcia postępowania zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, jest posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W myśl art. 9 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy z o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego jest córka skarżącego A. B.-S.. Skarżący jest natomiast dłużnikiem alimentacyjnym, tj. osobą zobowiązaną na podstawie tytułu wykonawczego do świadczenia alimentacyjnego na rzecz córki jako osoby uprawnionej, przy czym prowadzona przeciwko niemu egzekucja okazała się bezskuteczna.
Powyższe okoliczności są w niniejszej sprawie bezsporne.
Sąd podziela stanowisko Kolegium, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie przyznaje dłużnikowi alimentacyjnemu przymiotu strony ani w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ani w postępowaniu w przedmiocie rozłożenia tych świadczeń na raty, zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym. Takie stanowisko jest zresztą utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., I OSK 1725/16, wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., I OSK 1726/16, wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2027/16, wyrok NSA z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 4202/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika ono z treści art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela przekazuje dłużnikowi alimentacyjnemu, o ile adres zamieszkania dłużnika jest znany, oraz organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej.
Przepis ten wyklucza dłużnika alimentacyjnego z kręgu stron postępowania w sprawie nałożenia na osobę uprawnioną (jej reprezentanta) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, czy stosowania jakichkolwiek ulg w spłacie tego świadczenia. Nakładając na organ właściwy wierzyciela jedynie obowiązek poinformowania dłużnika alimentacyjnego m.in. o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego i o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej, ustawodawca przesądził o braku interesu prawnego dłużnika alimentacyjnego w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Gdyby ustawodawca uznawał istnienie interesu prawnego dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie zobowiązywałby organu właściwego wierzyciela do przekazywania dłużnikowi informacji wymienionych w art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy, ponieważ decyzja w sprawie byłaby mu doręczona na zasadach ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego z wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi.
Wprowadzanie w art. 27 ust. 7 pkt 1 powołanej ustawy obowiązku informowania dłużnika alimentacyjnego o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej byłoby całkowicie nieracjonalne w sytuacji, gdyby ten dłużnik był stroną postępowania w sprawie. Skoro bowiem organ doręcza stronie postępowania wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, to nie ma potrzeby przekazywania stronie odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu.
Decyzja o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej, a także decyzja o przyznaniu ulgi w spłacie tego świadczenia dotyczy interesu prawnego osoby uprawnionej, a nie interesu prawnego dłużnika alimentacyjnego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o rozłożeniu na raty przeznaczonej do zwrotu kwoty świadczenia z funduszu alimentacyjnego na skutek stwierdzenia jej nieważności wywoła skutek jedynie dla osoby obowiązanej do zwrotu tego świadczenia, którą jest reprezentowana przez matkę A. B.-S.. Ani w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu, ani w postępowaniu, którego przedmiotem jest zwrot nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego, nie nakłada na niego obowiązków, które są przewidziane przez ustawę i stanowią konsekwencję bezskuteczności egzekucji. Osoba zobowiązana do alimentów ma instrument chroniący jej interes w sprawie uznania jej za dłużnika alimentacyjnego poprzez kwestionowanie ustaleń organu egzekucyjnego.
Wobec tego, skoro z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozłożeniu na raty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wystąpił dłużnik alimentacyjny, czyli podmiot niebędący stroną (nie mający interesu prawnego), organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania.
Mając to na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.