Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]. Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. oraz J. J. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z przyłączem wodociągowym, instalacją kanalizacji sanitarnej, bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe V=10 m3, doziemną instalacją gazową nc oraz zalicznikową doziemną instalacją zasilającą na działce nr ewid. [...] położonej w Z.. Po rozpoznaniu odwołania E. A. Wojewoda decyzją z dnia [...]. decyzję uchylił i umorzył postępowanie przez organem I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy podał, że podczas kontroli przeprowadzonej [...]. na przedmiotowej działce stwierdzono prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu ław fundamentowych budynku, przyłącza wodociągowego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe. Według organu nadzoru budowlanego w obecnym stanie zaawansowania robót budowlanych nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy roboty prowadzone są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
W tej sytuacji organ uznał, że w części zrealizowanej brak jest przedmiotu sprawy. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem decyzja o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie można jej zatem wydawać w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. Zachodzą zatem podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy utracił bowiem kompetencje do wydania pozwolenia na budowę i nie zmienia tej oceny okoliczność, iż wniosek o pozwolenie na budowę, a zwłaszcza przedłożona dokumentacja techniczna, mogą obejmować elementy, które nie zostały jeszcze zrealizowane, ponieważ zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Wojewoda zaznaczył, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie jest natomiast jej celem dokonywanie oceny prawidłowości robót już wykonanych (kontrola realizacji inwestycji należy do właściwości organów nadzoru budowlanego - art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).
Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym kończącym postępowanie toczące się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszała takich wartości jak np.: ochrona środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz prawa osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest konsekwentnie zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet, jeśli nie została wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1 kpa, ulec umorzeniu. Dlatego też właściwym było w postępowaniu odwoławczym polegającym na rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę w pełnym zakresie, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego w dacie decyzji organu odwoławczego, orzeczenie na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 105 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że częściowa realizacja inwestycji w zakresie objętym zezwoleniem na budowę oznacza brak przedmiotu sprawy, a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, poprzez, wybiórczą, aprioryczną, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącą do przyjęcia, że przed wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. zezwolenia na budowę trwały na działce objętej zezwoleniem jakiekolwiek prace budowlane, podczas, gdy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca zezwolenia na budowę wydana została w dniu [...] r., zaś prace budowlane rozpoczęto zgodnie z dziennikiem budowy w dniu [...]. Zdaniem skarżącej skoro inwestycja została w pewnym zakresie zrealizowana na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, to okoliczność ta nie jest w świetle polskiego prawa podstawą do umorzenia postępowania, zwłaszcza umorzenia w całości.
Skarżąca zwróciła uwagę, że prace budowlane rozpoczęto po upływie 14 dni od dnia wydania decyzji PINB o pozwoleniu na budowę. Nawet w sytuacji, gdy decyzja ta nie była jeszcze prawomocna przysługiwało jej uprawnienie do rozpoczęcia prac budowlanych na działce. Inwestor nie może antycypować, po upływie wskazanego w pouczeniu terminu, czy decyzja jest już prawomocna, czy też ktoś zainteresowany złożył od niej odwołanie, tym bardziej w sytuacji, gdy zaraz po otrzymaniu pozwolenia na budowę inwestorzy zamówili kosztem kilkudziesięciu tysięcy złotych większość niezbędnych materiałów oraz zawarli umowy z firmami budowlanymi na wykonanie poszczególnych elementów inwestycji.
Ponadto do czasu prawomocnego zakończenia postępowania skarżąca z uwagi na decyzję o umorzeniu sprawy została pozbawiona uprawnienia do uzyskania zezwolenia na budowę, pomimo spełnienia wszelkich wymogów prawnych i posiadania kompletu stosownej dokumentacji.
Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przekonanie skarżącej o możliwości realizacji inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest nietrafne. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zatem wykonanie robót budowlanych w całości lub chociażby w części zostały już wykonane powoduje, że wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., II OSK 244/05 i 30 października 2018r. II OSK 3195/17 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z kolei bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obliguje organ architektoniczno-budowlany do jego umorzenia, stosownie do treści art. 105 § 1 kpa. Jak się bowiem zaznacza, celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót (tak NSA w wyrokach z dnia 10 stycznia 2019r. II OSK 289/17, 7 grudnia 2005 r. II OSK 285/2005, 27 lutego 2009 r. II OSK 263/08, 7 lutego 2012 r. II OSK 2243/10 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2019r. poz. 1186) w myśl którego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem jej art. 28 ust. 1, czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oceny tej nie dezaktualizuje zmiana art. 28 ust. 1 ustawy wprowadzona ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), skreślająca występujące w tym przepisie słowo "ostatecznej".
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2018r. (opubl. w CBOSA) wprowadzona zmiana nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem NSA powołany przepis w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 kpa, która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna, mianowicie np. wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 kpa) oraz, gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu oznaczał, że decyzję o pozwoleniu na budowę można było wykonywać jedynie wtedy, gdy była ona ostateczna, a więc nie można jej było nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, a także nie można jej było wykonywać zanim stała się ostateczna, gdy była zgodna z żądaniem wszystkich stron.
Uwzględnienie tak rozumianego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzi do przyjęcia, że zmiana polegająca na usunięciu z przepisu jedynie słowa "ostatecznej", miała doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 kpa, dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych. Obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 kpa, a więc, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 kpa. Na taką intencję ustawodawcy, wprawdzie ograniczoną jedynie do możliwości zastosowania art. 130 § 4 kpa, wskazuje także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którą zmieniono art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez skreślenie słowa "ostatecznej" (druk nr 2710 Sejmu VII kadencji).
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że uprawnienie inwestora do wykonania nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika z art. 130 § 1 i 2 kpa. Przepisy te nie są ze sobą sprzeczne. Pierwszy oznacza, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a więc zanim decyzja stanie się ostateczna, decyzja nie podlega wykonaniu w tym znaczeniu, że nałożony nią obowiązek nie może być przez organy władzy egzekwowany, zaś przyznane nią uprawnienie realizowane. Z kolei drugi przepis wskazuje, że w tym samym znaczeniu decyzja nie podlega wykonaniu, gdy co prawda termin do wniesienia odwołania upłynie, ale przed jego upływem zostanie wniesione odwołanie.
Tym samym NSA podzielił te poglądy doktryny, w których stwierdza się, że zakaz wykonania decyzji nieostatecznej nie ma ograniczenia podmiotowego i w przypadku decyzji uprawniającej, a więc np. pozwolenia na budowę, oznacza zakaz wykonania takiej decyzji przez jej adresata, z zastrzeżeniem art. 130 § 4 kpa. Zatem inwestor nie może wykonywać decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem przypadków wskazanych w art. 130 § 3 i 4 kpa), jeżeli nie upłynął termin do wniesienia odwołania oraz po upływie tego terminu, jeżeli przed jego upływem odwołanie zostało wniesione. W rozpoznawanej sprawie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego wraz z infrastrukturą została wydana [...]., i została przez nich odebrana [...]. Odwołanie od decyzji E. A., która decyzję odebrała w dniu [...]. złożyła natomiast [...]., a więc jeszcze przed upływem 14 dniowego terminu do jego wniesienia.
Tymczasem dziennik budowy wydano dopiero [...]., pierwszy zaś wpis, co stwierdzono po okazaniu dziennika na rozprawie, nosi tę samą datę i dotyczy wykopu fundamentów. Według natomiast wpisu z [...]. ułożono zbrojenie i wylano beton zgodnie z projektem. Stosownie do informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]. z kontroli budowy przeprowadzonej w tym dniu wykonano ławy fundamentowe budynku, przyłącze wodociągowe oraz zbiornik na nieczystości stale. Skoro żadna z przesłanek opisanych w art. 130 § 3 i § 4 nie miała w sprawie miejsca, budowa zaś w świetle powyższych okoliczności została rozpoczęta już po złożeniu w terminie wynikającym z art. 129 § 2 kpa odwołania od decyzji, uzasadnione jest przekonanie, że budowa została rozpoczęta na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafnie zatem wywiedziono konsekwencję tego stanu w postaci bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa. W sytuacji natomiast, gdy postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, zarzuty dotyczące kwestii merytorycznych nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r. poz. 2325) skargę należało oddalić.