Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 10 maja 2023 r. znak: SKO.41/1139/OS/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium lub organ), po rozpatrzeniu odwołania A. G. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Piask z dnia 1 lutego 2023 r., nr OPS.ŚR-8182.000136.SP.02.2023 odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 27 września 2022 r. skarżący złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką B. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 23 maja 2019 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...].
Decyzją z dnia 14 października 2022 r. organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390; dalej jako: u.ś.r.) i podniósł, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: SKO.41/4451/OS/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na negatywną przesłankę związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych powstałe na podstawie tego wyroku. Kolegium jednocześnie wskazało, że sprawa nie została właściwie rozpatrzona, nie przeprowadzono bowiem postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na uznanie, czy skarżący opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką oraz, czy opieka uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, w trakcie którego uzyskano oświadczenie strony o zakresie sprawowanej opieki, sporządzono wywiad środowiskowy oraz uzyskano informację o uczęszczaniu B. G. do Dziennego Domu Pomocy organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia decyzją z dnia 1 lutego 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozparzeniu odwołania, A. G., orzeczeniem z dnia 10 maja 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Piask. Kolegium ponownie wskazało, że organ I instancji niewłaściwie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże brak jest podstaw do przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zakres opieki, który zdaniem Kolegium nie ma charakteru opieki, o której jest mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na konieczność rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący pomaga matce, odprowadza ją do kościoła, do klubu seniora, wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz prace remontowe, jednakże intensywność sprawowanej opieki nie uniemożliwia podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium w sprawie nie można uznać, że zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem wymaganej i niezbędnej opieki nad niepełnosprawną matką strony, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, co jest podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium skarżący, zarzucił:
- 1. naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez A. G. z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności oraz konsekwentnie – odmową przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, że: B. G. nie jest osobą wymagającą stałej obecności i opieki w sytuacji, gdy wymaga ona stałej lub długotrwałej pomocy bądź opieki osób trzecich; opieka sprawowana przez wnioskodawcę nad matką nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia w sytuacji, gdy A. G. stale wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze, pozostaje do dyspozycji matki, a zakres podejmowanych przez niego w tym zakresie działań wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty świadczące, zdaniem skarżącego, o zasadności złożonego środka zaskarżenia. Skarżący podniósł przede wszystkim, że matka ze względu na podeszły wiek (82 lata) oraz liczne problemy zdrowotne wymaga opieki przez cały dzień oraz w nocy. Zdaniem skarżącego zakres wykonywanych przez niego czynności opiekuńczych uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, a bez jego pomocy matka nie mogłaby funkcjonować. W uzasadnieniu podkreślono również, że Kolegium decyzją z dnia 11 marca 2022 r. przyznało mu wcześniej świadczenie pielęgnacyjne, a stan zdrowia osoby niepełnosprawnej od tego czasu się pogorszył.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art.
17. Ustawodawca ustanowił instytucję świadczenia pielęgnacyjnego, jako wyraz pomocy dla osób z niepełnosprawnościami oraz członków ich rodzin w związku z sytuacjami życiowymi, które wymagają podjęcia się opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19; z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA).
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do jednej negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do stwierdzenia, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07). Ten kluczowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Świadczenie pielęgnacyjne niezmiennie jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Niezbędne zatem dla uzyskania świadczenia, jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno, a wręcz nie może być okazją do zwiększenia dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zatem rozważyć czy ustalenia organu co do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką były prawidłowe.
Wprawdzie organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednakże mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, matka skarżącego mieszka sama (chociaż syn wraz z rodziną – żoną i szóstką dzieci – zajmuje mieszkanie w tej samej kamienicy) i samodzielnie wykonuje podstawowe czynności dnia codziennego (ubiera się, spożywa posiłki, porusza się po mieszkaniu), jednakże wymaga pomocy przy czynnościach wynikających z prowadzenia gospodarstwa domowego, m.in. robienia zakupów, wizyt u lekarza, prania, sprzątania, gotowania, remontów. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 13 stycznia 2023 r. (k. 10-12 akt adm. I inst.) oraz oświadczenia osoby niepełnosprawnej z dnia 29 marca 2023 r. (k. 9 akt adm. II inst.) wynika, że skarżący pomaga matce w czynnościach życia codziennego. Jego opieka sprowadza się do wspierania matki w niektórych czynnościach życia codziennego oraz pomocy w dostaniu się do lekarza, kościoła, załatwieniu spraw urzędowych. B. G., na co zasadnie zwracał uwagę organ odwoławczy, nie wymaga stałej obecności i opieki syna, gdyż samodzielnie porusza się po mieszkaniu, nie wymaga karmienia, pojenia, czy zakładania pieluchomajtek, a ponadto korzysta z dziennego domu pomocy dla seniora, gdzie aktywnie uczestniczy w zajęciach oraz ma możliwość spożycia posiłku (k. 9 akt adm.
I inst.). Sam fakt konieczności asysty syna przy wykonywaniu niektórych czynności życiowych oraz odprowadzania do domu seniora, czy kościoła nie świadczy o takim zaangażowaniu w opiekę skarżącego, które uniemożliwiałoby podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Faktem jest, że skarżącemu przyznano w 2022 r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, jednakże w związku z pobytem w zakładzie karnym w okresie od lipca do września 2022 r. (k. 74 akt adm. I inst.) strona straciła to świadczenie. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego w trakcie jego pobytu z zakładzie karnym opiekę nad matką sprawowały jej koleżanki (k. 14 akt I inst.)
Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy uznać, że ocena dokonana przez organ była prawidłowa. Pomimo posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżący nie wykazał, aby zakres sprawowanej przez niego opieki wykluczał podjęcie przez niego zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Jest to tym bardziej zasadne, że skarżący z jednej strony wskazuje, że jego pomoc i obecność przy matce jest niezbędna, a z drugiej z akt sprawy wynika, że matka część dnia spędza w Dziennym Domu Pomocy [...] prowadzonym przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "[...]" (k. 9 akt adm. I inst.), a ponadto zakres jej samodzielności nie wymaga stałej obecności opiekuna.
Na podstawie powyższego należy uznać, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego, w rzeczywistości nie powoduje konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynności opiekuńcze nad B. G. mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W orzecznictwie odróżnia się świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, stanowiące element tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku pomoc przy czynnościach związanych przede wszystkim z prowadzeniem gospodarstwa domowego, załatwianiem czynności urzędowych, czy odprowadzaniem do dziennego domu pomocy lub kościoła.
W sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze rodzaj i zakres opieki, można dojść do przekonania, że skarżący nie musi rezygnować z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jego niepełnosprawnej matki. Skarżący nie wykazał przy tym jakie dowody czy okoliczności w sprawie pozwalałyby dojść do konkluzji odmiennej od tej, jaką przyjęło Kolegium.
Podsumowując, pomimo, że zakres samodzielności matki skarżącego jest ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Z akt administracyjnych wynika, że skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie ma ustalonego prawa do emerytury, czy renty. Ponadto należy podkreślić, że materiał dowodowy sprawy wskazuje, że matka skarżącego objęta jest opieką instytucjonalną w ramach Dziennego Domu Pomocy [...]. Jeżeli jednak stan faktyczny związany z opieką nad osobą niepełnosprawną B. G. ulegnie zmianie, a skarżący weźmie na siebie obowiązek stałej i długotrwałej opieki, to dopuszczalne będzie złożenie nowego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. W stanie sprawy ustalonym w niniejszym postępowaniu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem nieuzasadnione.
Sąd zaznacza, że powyższe stwierdzenie nie umniejsza roli i wysiłku, jaki podejmuje skarżący sprawując opiekę nad niepełnosprawnym matką, niemniej jednak, przepis art. 7 k.p.a. wyrażający zasadę prawdy obiektywnej nakazuje badać nie tylko słuszny interes obywatela (skarżącego), ale także interes społeczny. W tym ostatnim zaś jest, aby orzekając w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mieć na uwadze cel tego świadczenia, jakim jest z jednej strony, zapewnienie chociażby częściowej rekompensaty osobom niemającym szans na podjęcie zatrudnienia z uwagi na przyjęcie na siebie obowiązku stałej i długotrwałej opieki nad bliskim niepełnosprawnym w stopniu znacznym, co wiąże się z ograniczeniem własnej swobody w wyborze zatrudnienia, a z drugiej, odmienne potraktowanie osób, które w takiej sytuacji z przyczyn obiektywnych się nie znajdują.
W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) czy też art. 8 k.p.a. (zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację zajętego przez organ stanowiska, w tym analizę stanu faktycznego (zakresu sprawowanej opieki) oraz prawnego (podstaw prawnych rozstrzygnięcia), a więc nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Nie został również naruszony obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania (art. 9 k.p.a.). Okoliczność, że wydana decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącego nie oznacza, że decyzja narusza prawo.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.