Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 listopada 2015 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r., znak: [...], w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji polegającej na budowie ul. [...] na odcinkach od al. [...] do skrzyżowania z ul. [...] wraz z tym skrzyżowaniem oraz od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] wraz z tym skrzyżowaniem.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji, po wznowieniu postępowania, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa wskazanej wyżej decyzji ostatecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji. Zdaniem organu pierwszej instancji, w sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "K.p.a."), gdyż jedna ze stron postępowania nie brała w nim udziału bez własnej winy. Jednakże z uwagi na to, że pomimo wad postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w sprawie zachodziła przesłanką wskazana w przepisie art. 146 § 2 k.p.a., która wykluczała uchylenie decyzji dotychczasowej, organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., orzekł jedynie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazał przesłanki, z powodu których nie było możliwe uchylenie decyzji dotychczasowej.
Kolegium podzieliło to stanowisko, wskazując, że przepisy prawa materialnego nie wymagają dla planowanej inwestycji uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem w wyniku wznowienia postępowania zapaść mogłaby wyłącznie decyzja o analogicznej treści do kwestionowanej decyzji, prawidłowo organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że wydanie tej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.
Skargę na tę decyzję złożyła T. Z., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej planowane przez inwestora przedsięwzięcie jest powiązane technologicznie z budową ul. [...] w L., a zatem winny być one oceniane łącznie, co powinno skutkować zakwalifikowaniem ich jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tych powodów zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 105 § 1, 138 § 2, 146 § 2 oraz 151 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., a także art. 3 ust. 1 pkt 13, 71 ust. 2 pkt 2, 82 ust. 1 i 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013 r. poz. 1235 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Podkreślenia wymaga, że organ administracji obu instancji prawidłowo stwierdziły, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jest strona postępowania nie brała w nim udziału bez własnej winy. Nie oznacza to jednak, że z tej tylko przyczyny obowiązkiem organów administracji było uchylenie opisanej wyżej decyzji organu pierwszej z dnia 23 kwietnia 2012 r. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Wskazać trzeba, że w świetle tego ostatniego przepisu, nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ustalenie istnienia tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do uznania, że pomimo usunięcia wad, treść rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 K.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia przepisów proceduralnych dopuścił się organ administracji publicznej w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej powinien więc wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a., to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które – co wymaga podkreślenia – jest zgodne z prawem materialnym (R. Stankiewicz, Komentarz do art. 146 K.p.a., w: M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, SIP Legalis 2015, nb. 3 wraz z powołanym orzecznictwem sądowym).
W ocenie Sądu zasadnie stwierdziły organy administracji, że w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 23 kwietnia 2012 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji polegającej na budowie ul. [...] na odcinkach od al. [...] do skrzyżowania z ul. [...] wraz z tym skrzyżowaniem oraz od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] wraz z tym skrzyżowaniem, mogłaby jedynie zapaść decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji opisanego przedsięwzięcia, czyli decyzja o analogicznym rozstrzygnięciu, jak decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego.
Wskazać należy, że w myśl art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
- 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
- 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Przepis art. 59 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:
- 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
- 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust.
- 1. Natomiast w świetle przepisu art. 59 ust. 2 ustawy realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:
- 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;
- 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1.
W świetle § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, uznaje się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km, inne niż przedsięwzięcia mogące zawsze oddziaływać znacząco na środowisko, określone w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32, to jest autostrady i drogi ekspresowe, a także drogi niebędące autostradami ani drogami ekspresowymi, o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku, jak również roboty budowlane polegające na zmianie przebiegu lub rozbudowie istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu do co najmniej czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że kwalifikacja przedsięwzięcia dokonana przez organy w oparciu o wskazane wyżej przepisy była prawidłowa. Organy obu instancji, po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, oceniły, że skoro zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km, a w świetle dokumentacji dotyczącej omawianej inwestycji (to jest zgodnie z charakterystyką wskazaną we wniosku o wydanie decyzji), planowane roboty budowlane obejmować miały budowę drogi o długości około 750 m – nie można uznać, że stanowi ono przedsięwzięcie, dla którego realizacji przepisy wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Mając bowiem na uwadze opisane wyżej parametry przedsięwzięcia, którego dotyczył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy wskazać, że przedsięwzięcie to nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ani tym bardziej przedsięwzięcia mogącego zawsze oddziaływać znacząco na środowisko.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zachodziły też w sprawie podstawy do stwierdzenia, że organy administracji miały prawny obowiązek dokonania łącznej oceny planowanego przedsięwzięcia z budową ul. [...] w L..
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, pojęcie "przedsięwzięcia" w rozumieniu przepisów tej ustawy oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Z powołanego przepisu wynika zatem, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeśli są realizowane przez różne podmioty. Niewątpliwie celem tej regulacji jest przeciwdziałanie dzieleniu przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które ze względu na swoje jednostkowe parametry takiej oceny nie wymagają i są realizowane jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesów inwestycyjnych jedynie w tym celu, by uniknąć przeprowadzania oceny całego podzielonego tak przedsięwzięcia. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.
Oczywistym jest, że żadne przedsięwzięcie nie funkcjonuje w całkowitym oderwaniu od otoczenia, w tym bez powiązań z innymi elementami szeroko rozumianej infrastruktury, zresztą tego rodzaju izolacja podważałaby potrzebę przeprowadzania oceny środowiskowej. Zdaniem Sądu, dotyczy to zwłaszcza przedsięwzięć będących drogami, które zawsze są częścią większej całości, składając się na cały system komunikacyjny. Stąd podejście wykluczające niejako z góry uznanie za przedsięwzięcie inwestycji będącej fragmentem tej całości, utrudniłoby, o ile nie uniemożliwiło przeprowadzenie jej budowy. Powszechnie znany jest fakt, że budowa dróg, zwłaszcza o większych rozmiarach i o złożonych rozwiązaniach konstrukcyjnych, przebiega etapami lub równolegle na różnych odcinkach drogi w ramach odrębnych, niezależnych od siebie robót budowlanych, które mogą być wykonywane przez różne podmioty i finansowane z innych źródeł.
W związku z tym należy odwołać się do kryterium samodzielności funkcjonalnej, zakładającego, że inwestycja drogowa stanowi jedno przedsięwzięcie, jeżeli po jej zrealizowaniu będzie funkcjonować, to jest spełniać zakładane cele polegające na usprawnieniu ruchu, niezależnie od tego, czy pozostałe elementy projektowanego większego systemu drogowego zostaną zrealizowane, czy też nie. Omawiana inwestycja niewątpliwie spełnia to kryterium. Z powyższego wynika, że pomiędzy planowaną inwestycją a budową ul. [...] zachodzi jedynie związek funkcjonalny, nie dający podstaw do traktowania obu inwestycji jako jednego przedsięwzięcia.
Ponownie należało zatem podkreślić, że planowane przedsięwzięcie nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, albowiem, jak zasadnie wskazało Kolegium, nie zachodzą obligatoryjnie ani fakultatywne przesłanki do przeprowadzenia procedury oceny jego oddziaływania na środowiska.
Podkreślić przy tym należy, że także z innych powodów w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bowiem w wykonaniu postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia 11 stycznia 2013 r. – na skutek wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowego wraz z przyległym układem komunikacyjnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy al. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz przebudowie i budowie zewnętrznego układu komunikacyjnego przy al. [...] w L. – organ ten nałożył na inwestora centrum handlowego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 7 maja 2015 r. (sygn. akt: II SA/Lu 87/15), sporządzony Raport (z 2012 r., uzupełniony w styczniu 2013 r.) szczegółowo charakteryzuje planowane przedsięwzięcie, uwzględnia jego specyfikę, do której dostosowuje charakter i wielkość oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Przede wszystkim zaś – z punktu widzenia materii istotnej w niniejszym postępowaniu – Sąd zauważył, że w raporcie analiza emisji zanieczyszczeń oraz oddziaływania akustycznego obejmowała nie tylko ruch komunikacyjny związany z obsługą Centrum Handlowego "[...]", ale uwzględniono również uciążliwości związane z całym okolicznym układem komunikacyjnym. Organy rozważyły również wpływ przedsięwzięcia na zdrowie ludzi w kontekście emisji zanieczyszczeń, spowodowanych ruchem pojazdów, a do analizy oddziaływania akustycznego również przyjęto skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z ruchem na al. [...] oraz ulicy [...]. Przeprowadzona więc ocena oddziaływania na środowisko, na której prawidłowość wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyroku z dnia 7 maja 2015 r. (sygn. akt: II SA/Lu 87/15), obejmująca daleko większy zakres potencjalnej ingerencji w środowisko niż w rozstrzyganej obecnie sprawie, uwzględniający przy tym w ocenie także ten element (budowa ul. [...] na odcinkach od al. [...] do skrzyżowania z ul. [...] wraz z tym skrzyżowaniem oraz od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] wraz z tym skrzyżowaniem), prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do przyjęcia dalej idącego obowiązku – uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji.
W tej sytuacji prawidłowo stwierdziły organy, że postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji opisanego przedsięwzięcia podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten obliguje organy administracji do umorzenia postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Skoro zatem w myśl obowiązujących przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia, wskazane wyżej przedsięwzięcie nie wymagało przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji.
Oznacza to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia, czyli odpowiadająca w swej istocie kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 23 kwietnia 2012 r., znak: [...]. Obowiązkiem organów administracji było więc ograniczenie się do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. W świetle bowiem art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o jakich mowa w art 146 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, co zostało uczynione powyżej.
Z powyższego wynika, że za oczywiście niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wskazującego obszernie treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani zarzuty co do art. 84 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić więc należy, że organ administracji ustalił należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu swego postanowienia, którego treść spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ administracji innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.