Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. S. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką M. J..
Decyzją z [...] r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia. Ponadto, zachodzi przesłanka negatywna wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., gdyż skarżąca ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., który zakwestionował zgodność z Konstytucją podstawę prawną decyzji odmownej. Ponadto skarżąca stwierdziła, że pracownicy organu nie poinformowali jej o przysługującym prawie wyboru świadczeń.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności zakwestionowało oparcie przez organ I instancji decyzji odmownej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. W tej sytuacji w ocenie Kolegium data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie jest czynnikiem warunkującym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał jednak prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) u.ś.r. W świetle złożonego przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz oświadczenia strony z 27 lipca 2020 r., w momencie rozstrzygania sprawy przez Kolegium skarżąca otrzymuje ustalony decyzją organu z [...] r. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Zasiłek ten został przyznany na okres do 31 października 2020 r. Świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy stanowią kolidujące ze sobą świadczenia rodzinne w tym sensie, że ta sama osoba nie może w tym samym czasie otrzymywać zarówno jedno i drugie świadczenie. Możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego otworzy się dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organu o specjalnym zasiłku opiekuńczym. Aby tak się stało, strona powinna złożyć stosowne oświadczenie do organu, następnie organ powinien wydać decyzję o uchyleniu decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym oraz rozstrzygnąć merytorycznie sprawę wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Podana przez odwołującą propozycja "zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wraz z odsetkami" (w aneksie do odwołania) czy też potrącenie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego z sumy kwot wypłaconych do tej pory zasiłków pielęgnacyjnych, nie znajdują oparcia w przepisach ustawy, w ramach których orzeka Kolegium.
Konkludując Kolegium stwierdziło, że choć skarżąca spełnia pozostałe przesłanki warunkujące ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego, w świetle istnienia zbiegu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, przy jednoznacznej woli odwołującej, że dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wystąpi ona o uchylenie decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym, wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 17 ust. 1 pkt 5 lit b) u.ś.r., brak jest podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium R. S. zarzuciła naruszenie: (1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegające na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; (2) art. 27 ust. 5 u.o.ś.r., polegające na uznaniu, że w sytuacji skarżącej nie nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei skutkowało wadliwym przyjęciem, że przepis art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. nie ma zastosowania w sprawie, a to uniemożliwia skarżącej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń opiekuńczych i przesądza o niemożności uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego; (3) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony; (4) art. 8 i art. 9 k.p.a. przez niewypełnienie obowiązku pouczenia strony o treści art. 27 ust. 5 u.o.ś.r.
i możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia, co wynikało z błędnej wykładni art. 27 ust. 5 u.o.ś.r.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego części: tj. w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do pierwszej z podstaw odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja Prezydenta, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Stanowisko Kolegium jest w tym zakresie w pełni prawidłowe.
Istotniejszym problemem dla rozpoznawanej sprawy jest kwestia zbiegu prawa do świadczeń.
Kolegium uznało, że podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego powinien być art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. W świetle tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W ocenie Sądu, zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nieprawidłowo rozstrzygnęły kolizję przysługujących skarżącej uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Ten błąd zadecydował o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z wywodów zawartych w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji wynika, że oparły się na niespornym fakcie, iż skarżąca miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, na podstawie decyzji z [...] r., na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. W ocenie organów wyklucza to możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Odnosząc się do tej argumentacji trzeba przypomnieć, że w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, również tutejszego sądu, wyrażono pogląd, w pełni akceptowany przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, że taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. jest niezgodna z aksjologią konstytucyjną, w szczególności z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie o świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r.,
II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 41/20; z 29 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 150/20; z 28 października 2020 r., II SA/Lu 332/20 oraz powoływane tam orzecznictwo).
Należy zauważyć, że Kolegium analizowało problem rozwiązania zbiegu praw do świadczeń, uznało jednak, że nie zostały spełnione wymagane przesłanki, gdyż skarżąca nie złożyła jednoznacznego oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a decyzja w tym przedmiocie nie została uchylona. W szczególności przeszkodą jest, zdaniem Kolegium, jednoznacznie wyrażone przez skarżącą oświadczenie, że dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wystąpi o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest błędne.
Nie ulega wątpliwości, że w świetle przywołanych przepisów rozstrzygnięcie zbiegu praw do świadczeń wymaga złożenia oświadczenia, czyli wyboru przez beneficjenta jednego ze świadczeń. Należy w tym kontekście zauważyć, że do wniosku o przyznanie świadczenia (złożonego 22 czerwca 2020 r.) skarżąca dołączyła oświadczenie, iż "nie rezygnuje z ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy" w związku z opieką nad matką. Jednocześnie oświadczyła, że "wyraża zgodę na uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego" na matkę (k. 6 akt adm.). Do odwołania od decyzji organu I instancji skarżąca dołączyła oświadczenie z 27 lipca 2020 r., w którym stwierdziła, że w związku z niepoinformowaniem jej przez pracowników MOPS o prawie do wyboru świadczenia, "oświadcza, że z dniem przyznania [jej] świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku dla opiekuna a nienależnie pobrany zasiłek do tego czasu zobowiązuje się zwrócić wraz z ustawowymi odsetkami".
W treści odwołania skarżąca wyjaśniła, że w obawie, iż zostanie pozbawiona środków do życia, stosowne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego złoży z chwila przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu oświadczenia złożone przez skarżącą spełniają warunki zrzeczenia się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i otwierają drogę do usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Nie zmienia tego sposób sformułowania oświadczenia, wskazujący, że zrzeczenie się prawa do zasiłku jest powiązane z przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co na tym etapie postępowania, odnosić się musi do stanu przyszłego.
Taka sytuacja występuje dość powszechnie w analogicznych sprawach. Sądy krytycznie oceniają wymagania organów, aby beneficjenci najpierw wnosili o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie wnosili o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając przecież pewności czy zostanie ono przyznane. Organy nie mogą wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wobec braku decyzji w tym przedmiocie), rezygnowali z pobierania przyznanego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego jedyne źródło dochodu (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 974/18; wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2019 r., III SA/Kr 403/19 oraz powoływane tam orzecznictwo).
W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że zawarte w podobnych oświadczeniach sformułowania iż skarżąca (skarżący) "zrezygnuje" z zasiłku nie oznacza, że nie dokonała jeszcze wyboru, które spośród przysługujących jej świadczeń woli. Jeżeli organ ma wątpliwości co do treści oświadczenia, powinien wezwać skarżącą do sprecyzowania oświadczenia. Z uwagi na obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron przez organy administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.) to właśnie rolą organów jest umożliwienie stronie ostatecznego "zrezygnowania" z dotychczas pobieranego zasiłku, w zbiegu z którym pozostaje świadczenie pielęgnacyjne.
Postępowanie administracyjne w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być poprowadzone w taki sposób, aby skarżąca nie poniosła uszczerbku z powodu nieznajomości prawa, w szczególności w wymiarze finansowym (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19).
W związku z powyższym, sposób sformułowania przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz wyborze w to miejsce świadczenia pielęgnacyjnego był jak najbardziej dopuszczalny. Wbrew argumentom Kolegium skarżąca wyraziła wystarczająco jednoznaczne oświadczenie dające organom możliwość rozwiązania problemu zbiegu świadczeń. Fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z [...] r. przyznająca skarżącej prawo do zasiłku nie jest przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w obowiązujących przepisach istnieją mechanizmy pozwalające na rozwiązanie tego problemu, zgodnie ze słusznym interesem skarżącego, a jednocześnie bez szkody dla interesu publicznego (bez doprowadzenia do sytuacji jednoczesnego pobierania dwóch świadczeń o podobnej funkcji).
Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że wadliwe są decyzje organów obydwu instancji. Organ I instancji wadliwie oparł rozstrzygnięcie odmowne na niekonstytucyjnej normie wywiedzionej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z kolei Kolegium wprawdzie nie podzieliło tego stanowiska, wskazując inną podstawę prawną, ale wadliwie zastosowało w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. Tożsamy błąd popełnił organ I instancji w zakresie drugiej z przesłanek odmowy przyznania świadczenia.
W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji.
Na marginesie można odnotować, że niezrozumiały jest zawarty w skardze wniosek o uchylenie decyzji Kolegium jedynie w części, tj. w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną do sądu decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję odmowną organu I instancji, decyzja Kolegium nie ma charakteru częściowego, nie jest możliwe jej uchylenie w części. Sposób sformułowania wniosku może wynikać z faktu, że skarżąca neguje jedynie niektóre argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium (w kwestii zbiegu praw do świadczeń), akceptując argumenty korzystne dla niej (w kwestii daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki). Wątpliwości co do sposobu sformułowania wniosku skargi są jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż treść wniosku (podobnie jak zarzuty i powołana podstawa prawna) nie są wiążące dla sądu administracyjnego (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z 22 czerwca 2020 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji.
Z oczywistych względów, z uwagi na analizowany wyżej zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, nie jest możliwe przyznanie skarżącej korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekunów.
Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązujące przepisy dają organom orzekającym w tego typu sprawach różne instrumenty prawne, pozwalające rozstrzygnąć ten problem i to w taki sposób, który nie naruszy słusznych interesów beneficjenta. Sądy administracyjne najczęściej wskazują w tym zakresie dwa instrumenty prawne: po pierwsze, uchylenie decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 155 k.p.a. (ewentualnie art. 32 ust. 1 u.ś.r., z jednoczesnym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego (orzecznictwo dopuszcza zarówno wydanie jednej decyzji w tych dwóch kwestiach, jak i wydanie dwóch odrębnych decyzji, ale w tym samym czasie – por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18). Drugim rozwiązaniem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przyznanie – w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie decyzji – świadczenia pielęgnacyjnego (por. przykładowo wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 4020/18).
W orzecznictwie pojawia się również koncepcja wydawania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się prawa do zasiłku (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; z 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19). W tej sytuacji koniecznej jest również jednak rozstrzygnięcie o bycie prawnym decyzji przyznającej zasiłek – czy to poprzez uchylenie w trybie art. 155 k.p.a., czy poprzez stwierdzenie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, obydwa rozwiązania są równie poprawne – ostateczna decyzja przyznająca zasiłek jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, zaś taka decyzja może być w każdym czasie zmieniona lub uchylona za zgodą tej strony (tym bardziej zatem na jej wniosek), na podstawie art. 155 k.p.a. Z kolei kierując się alternatywnym tokiem argumentacji: jeżeli beneficjent rezygnuje z zasiłku dla opiekuna (bo wybiera przysługujące mu korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne), decyzja o przyznaniu zasiłku staje się w tym momencie bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia niewątpliwie leży w interesie strony, bowiem jest konieczną przesłanką rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń i zakazu równoczesnego pobierania zasiłku i świadczenia. W ten sposób spełnione są przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy przy tym dodać, że zastosowanie obydwu instrumentów prawnych leży w gestii tego samego organu – który ją wydał.
Sąd nie uważa za konieczne, w ramach wskazań co do dalszego postępowania, narzucanie organowi wyboru jednego z tych instrumentów prawnych, skoro obydwa są poprawne. Jedynym wskazaniem jest to, aby organ rozstrzygnął sprawę w sposób nie powodujący naruszenia słusznych interesów skarżącej. Ponieważ – jak już wspomniano – przy wyborze art. 155 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia, jest dopuszczalne orzeczenie w tej samej decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku oraz przyznaniu w jego miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, prostszym rozwiązaniem wydaje się właśnie zastosowanie tego przepisu. Tym niemniej jednak nie będzie błędem organu, jeśli skorzysta z innego ze wskazanych rozwiązań, pamiętając o obowiązku jednoczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, z uwagi na to, że skarżąca nie złożyła wniosku o zasądzenie kosztów, Sąd zaś nie może w tym przedmiocie orzekać z urzędu (art. 210 p.p.s.a.). Ponadto trzeba zauważyć, że ze względu na przedmiot sprawy skarżąca objęta była ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych