Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 lipca 2010 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Lublin Nr 1079/XLIII/2010 z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 963/XXXIX/2006 Rady Miasta Lublin z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Lublin, zmienionej uchwałą Nr 144/X/2007 Rady Miasta Lublin z dnia 18 grudnia 2008 r. w części obejmującej jej:
1/ § 1 ust. 2; 2/ § 1 ust. 5 w brzmieniu: "1. wydzielenia części nieruchomości o utwardzonym podłożu z przeznaczeniem na ustawienie pojemników na odpady";
3/ § 1 ust. 5 w brzmieniu "Zabrania się niszczenia i uszkadzania pojemników i koszów na odpady, w szczególności spalania zebranych w nich odpadów";
4/ § 1 ust. 7 w brzmieniu "3. Zanieczyszczenia powstające w wyniku załadunku i transportu odpadów komunalnych pracownicy jednostki wywozowej mają obowiązek natychmiast usunąć";
5/ § 1 ust. 7 w brzmieniu: 2. Zarządca nieruchomości wielolokalowej jest zobowiązany do informowania mieszkańców poprzez wywieszenie informacji na tablicach informacyjnych o:
- 1) miejscach ustawienia pojemników na frakcję suchą odpadów komunalnych i rodzajów odpadów w nich zbieranych,
- 2) miejscach i terminach ustawienia pojemników na odpady komunalne niebezpieczne,
- 3) miejscach i terminach odbioru odpadów wielkogabarytowych i zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego;
6/ §... ust. 7 w brzmieniu: 11. Właściciel nieruchomości jest zobowiązany do zapewnienia systematycznego usuwania nieczystości ciekłych z urządzeń służących do ich gromadzenia oraz niedopuszczanie do ich przepełnienia i wylewania ścieków na powierzchnię terenu;
7/ § 1 w brzmieniu: "13. Właściciele nieruchomości zobowiązani są do udzielenia informacji związanych z pozbywaniem się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych upoważnionym pracownikom Straży Miejskiej Miasta Lublin i Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Lublin oraz przedstawienia do wglądu aktualnej umowy z jednostką wywozową oraz z dowodami płacenia za usługę za ostatnie 6 m-cy;
8/ §.... ust. 10 pkt 1, pkt b ppkt 1 w brzmieniu: "i gołębi", ppkt 2 w brzmieniu: "gołębi" i ppkt 3
- - na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Nr 1079/XLIII/2010 Rady Miasta Lublin z dnia 24 czerwca 2001 r. w sprawie zmiany uchwały nr 913/XXXIX/2006 Rady Miasta z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Lublina.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 lipca 2010 r. wniosła Rada Miasta Lublin.
Skarżący zarzucał naruszenie prawa materialnego:
- - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta nie wypełniła dyspozycji tego przepisu i przekroczyła granice upoważnienia ustawowego,
- - art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.
W ocenie skarżącego stanowisko organu nadzoru jest błędne w odniesieniu do:
1/ § 1 ust. 2 w brzmieniu:
" Na terenie Miasta Lublin zabrania się pozostawiania w pasach dróg publicznych pojazdów, których stan wskazuje na to, że nie są one używane, 2/ § 1 ust. 7 w brzmieniu:
"13. Właściciele nieruchomości zobowiązani są do udzielenia informacji związanych z pozbywaniem się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych pracownikom Straży Miejskiej Miasta Lublin i Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Lublin oraz przedstawienia do wglądu aktualnej umowy z jednostką wywozową oraz z dowodami opłacenia za usługi za ostatnie 6 miesięcy.
3/ § 1 ust. 10 pkt a bppkt 1 – zapisy dotyczące gołębi.
Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści przepisu art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Zgodzić się należy z Wojewodą, że wskazany w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach katalog kompetencji ma charakter zamknięty, co oznacza, że organy stanowiące gminy nie mogą określać w regulaminie czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie powyższych zagadnień. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis nie może stanowić zakresu obowiązków właścicieli ponad granice ustawowe (art. 5 ust.
- 1) oraz ponad obowiązki innych podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 powołanej wyżej ustawy.
Podzielić należy stanowisko Wojewody, że takie rozwiązanie legislacyjne jest uzasadnione z uwagi na wkroczenie poprzez przepisy prawa miejscowego w sferę wolności obywateli.
Zakaz pozostawiania w pasach dróg publicznych pojazdów, których stan wskazuje na to, że nie są one używane, wykracza poza materię zawartą w omawianym wyżej art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy.
Podnieść przy tym należy, że niezależnie od tego czy pojazdy, o których mowa we wprowadzonym zakazie stanowić będą odpad, a zatem podlegać będą regulacji ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 302 ze zm.), czy też do czasu przejęcia przez gminę – nie są traktowane jako odpad, a tryb postępowania z takimi pojazdami regulują przepisy ustaw z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2005, Nr 108, poz. 908 ze zm.) nieważność postanowień zawartych w § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały wynika z tego, że zostały podjęte z przekroczeniem granic delegacji.
Podobnie postanowienia zawarte w § 1 ust. 7 przedmiotowej uchwały nadającej nowe brzmienie § 13 regulaminu mocą którego właściciele nieruchomości zobowiązani zostali do udzielenia informacji związanych z pozbywaniem się odpadów komunalnych, nieczystości ciekłych upoważnionym pracownikom Straży Miejskiej Miasta Lublina i Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Lublin oraz przedstawienie do wglądu aktualnej umowy z jednostką wywozową wraz z dowodem opłacenia za usługę za ostatnie 6 miesięcy – wykraczają poza ustawowe upoważnienie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Ustawa nie zawiera bowiem upoważnienia do uregulowania kwestii kontroli obowiązków właścicieli nieruchomości. Obowiązki Straży Miejskiej w odniesieniu do czystości i porządku w gminie wynikają z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779 ze zm.), a obowiązki organów wykonawczych gminy w powyższym zakresie wynikają wprost z powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Ponadto ustawa wprowadzając obowiązek dokumentowania w formie umowy faktu korzystania z usług wykonywanych w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, nie odkreśliła okresu przechowywania dowodu opłaty, to brak jest podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie.
Prawidłowe jest również stanowisko Wojewody, że unormowanie (o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) dotyczące innych sposobów udokumentowania wykonania obowiązków, stanowi odrębną i samodzielną normę kompetencyjną do wydania uchwały przez organ stanowiący gminy.
Poza tym, upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wykracza także poza treść § 1 ust. 10 uchwały Rady Miasta Lublin wprowadzającej zmianę postanowień § 19 regulaminu regulującego obowiązki osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie. Wprowadzonymi zapisami objęto gołębie, które w świetle definicji zawartych w art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 91 ze zm.) nie należą do zwierząt gospodarskich.
Z powyższymi stanowiskami koresponduje pogląd wyrażony w wyroku NSA z 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1953/08.
Zgodnie z utrwaloną doktryną i orzecznictwem sądów administracyjnych stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga ustanowionego expressis verbis w ustawie upoważnienia, którego nie można domniemywać, ani wprowadzać w drodze wykładni.
Mając powyższe względy na uwadze na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 1270 ze zm. (należało orzec jak w sentencji.