Uzasadnienie
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia 25 marca 2022 r. nr ZOA-VI.7721.8.2020, po rozpatrzeniu zażalenia A. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia 28 stycznia 2022 r. nr PINB.7355/3/34b/19/20/21/22 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego, uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji przedstawił następująco okoliczności sprawy:
Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 28 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego (budynku przechowalni) zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., gmina K. O., do czasu rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. O. wniosku K. D. o rozgraniczenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości Z..
Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wniosła A. R., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że w sprawie pojawiło się zagadnienie wstępne, które uniemożliwia dalsze procedowanie.
Po rozpatrzeniu zażalenia Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał je za zasadne. Organ drugiej instancji jako trafny ocenił zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Uzasadniając powyższą ocenę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena legalności budynku gospodarczego (przechowalni owoców i warzyw) zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że przedmiotowy budynek posiada szerokość od 15,10 m do 15,40 m oraz długość całkowitą ok. 49,55 m. Usytuowany jest w odległości od 3,30 m do 2,50 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Środkowa część budynku o wymiarach 15,40 m x 24,50 m została wybudowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 5 marca 2003 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku przechowalni owoców i warzyw wraz z przyłączem elektroenergetycznym zalicznikowym. Rozbudowy przedmiotowego budynku przy ścianach szczytowych dokonano natomiast na podstawie decyzji Starosty Zamojskiego z dnia 4 kwietnia 2011 r. nr 199/2011, znak: B.6740.2.186.2011(6).
Według kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 z pomiaru powykonawczego przedmiotowego budynku (operat techniczny wpisany do ewidencji państwowego zasobu kartograficznego w dniu 6 czerwca 2014 r.), stanowiącej załącznik do zawiadomienia o zakończeniu budowy, rozbudowany budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości od 3,50 m do 3,00 m od granicy działki nr ewid.[...] Według zaś wyrysu z mapy w skali 1: 500 (pobranego przez PINB w Zamościu na potrzeby oględzin planowanych w dniu 24 czerwca 2020 r.) przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości od 2,00 m do 0,75 m od granicy działki nr ewid.[...] (karta 27 akt I instancji).
Z dołączonej do akt mapy do celów projektowych w skali 1:500, wpisanej do ewidencji zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Zamościu w dniu 19 marca 2019 r., wynika z kolei, że środkowa część przedmiotowego budynku usytuowana jest w odległości ok. 2,00 m od granicy działki nr ewid.[...] Na kopii projektu zagospodarowania stanowiącego załącznik do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 4 kwietnia 2011 r., przedmiotowy budynek usytuowany jest natomiast w odległości 3,00 m od granicy działki nr ewid.[...]
Decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. nr GKN.6620.3.1.2021 Starosta Zamojski odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej przebiegu granicy działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] z działką nr [...], poprzez ujawnienie numerycznego opisu granic zgodnego ze stanem faktycznym. Z uzasadnienia tej decyzji wynika m.in., że granica prawna pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], uwidoczniona w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Z., jest wykazana na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a dane zawarte w tej dokumentacji są wiarygodne. Starosta stwierdził również, że granica prawna wynikająca z dokumentacji geodezyjnej przyjętej do PODGiK nie pokrywa się z ogrodzeniem (sąsiedzkim płotem) biegnącym w całości przez działkę nr [...], którego posadowienie przedstawił uprawniony geodeta - A. K. na mapie do celów projektowych działek nr [...] i nr [...] o nr [...] Zwrócono także uwagę, że dołączony do akt sprawy "wyrys z mapy" z dnia 2 czerwca 2020 r., sporządzony przez PINB w Zamościu na potrzeby oględzin, nie jest wyrysem z mapy ewidencyjnej.
Powołana decyzja Starosty Zamojskiego została utrzymana w mocy decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 września 2021 r. nr IGK-II.7221.1.99.2021.PN.
Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2022 r. K. D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu o zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Uzasadniając ów wniosek wnioskodawca wskazał, że w dniu 14 stycznia 2022 r. skierował do Wójta Gminy K. O. wniosek o rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...].
Organ drugiej instancji uznał, że uwzględnienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu powyższego wniosku strony nie znajduje uzasadnionych podstaw. Ustalenie ostatecznego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro możliwe jest ustalenie położenia przedmiotowego budynku gospodarczego i jego odległości od granicy działki na podstawie aktualnej mapy zasadniczej w skali 1:500, pobranej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że jeżeli kwestionowana granica jest uwidoczniona w aktualnej dokumentacji ewidencyjnej i kartograficznej, to jej przebieg stanowi istotną okoliczność dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona niezadowolona z wynikającego z map ewidencyjnych przebiegu granic może wprawdzie wystąpić o zmianę przebiegu granicy w drodze rozgraniczenia, jednak nie dokonuje się tego przy okazji postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, które w swoich działaniach zobowiązane są do respektowania danych wynikających z dokumentów i map pochodzących z państwowych zasobów geodezyjnych. Dopóki zaś ewentualny nowy przebieg granicy nie zostanie naniesiony na mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to kwestia sporu granicznego nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, które powinny opierać się na aktualnych dokumentach znajdujących się w tym zasobie. Organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny na gruncie.
Organ drugiej instancji stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzą tez inne przesłanki zawieszenia postępowania, określone w art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.a.
Końcowo, odnosząc się do zakresu rozstrzygnięcia wydanego na skutek zażalenia, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wprawdzie w myśl art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy wydaje postanowienie, którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Powołany przepis dopuszcza jednak możliwość wydania postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie w całości lub w części, bez orzekania na nowo co do istoty sprawy oraz bez orzekania o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Orzeczenie przez organ odwoławczy o istocie sprawy po uchyleniu zaskarżonego postanowienia ma bowiem miejsce tylko wtedy, gdy zachodzi taka potrzeba. Jeżeli natomiast organ odwoławczy stwierdzi, że nie zachodzi konieczność orzeczenia o uprawnieniu, czy też o obowiązku lub - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – że organ pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia, wówczas ogranicza się do orzeczenia kasatoryjnego.
Skargę na opisane wyżej postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. D., reprezentowany przez [...] W. K.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że ustalenie ostatecznego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], położonymi w miejscowości Z., nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu. W oparciu o podniesiony zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął argumenty na poparcie powyższego zarzutu. Podniósł, że sprawa o rozgraniczenie, dotycząca pasa gruntu przeznaczonego pod projektowana inwestycję, wielokrotnie uznawana była za prejudycjalną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zwrócił uwagę, że jeżeli postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zostanie zawieszone i zapadnie ostateczna bądź prawomocna decyzja, która będzie nakazywała skarżącemu przedłożenie projektu budowlanego zamiennego dla budynku, którego położenie, według organu pierwszej instancji, jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "r.w.t."), a następnie skarżący przedłoży projekt budowlany zamienny i dokona niezbędnych modyfikacji budynku z uwagi na powyższą niezgodność z przepisami rozporządzenia, po czym zakończy się postępowanie rozgraniczeniowe, którego rozstrzygnięcie będzie wskazywało na zupełnie inny przebieg granic między działkami, to nawet jeżeli rozstrzygnięcie postępowania rozgraniczeniowego będzie dawało podstawę do wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego (jego usytuowania), dla skarżącego i tak pozostanie to bez znaczenia, skoro dokona on już niezbędnych modyfikacji i przedłoży projekt budowlany zamienny. W ocenie skarżącego, przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie da się interpretować w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy, którego kluczową okolicznością jest ustalenie przebiegu granic.
Skarżący podkreślił, że w toku postępowania wielokrotnie zwracał uwagę, iż informacje obecnie zawarte w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie położenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], z których wynika, iż budynek gospodarczy usytuowany na działce nr [...] usytuowany jest w odległości od 2,00 m do 0,75 m od granicy z działką nr [...], nie są zgodne ze stanem faktycznym. Dokładne wyjaśnienie tych okoliczności jest istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania i warunkuje wydanie decyzji oraz jej przedmiot. Rozstrzygnięcie Wójta Gminy K. O. w sprawie z wniosku o rozgraniczenie przełożyłoby się zatem na wynik niniejszego postępowania, a jednocześnie determinuje samo rozstrzygnięcie. Wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. był tym samym uzasadniony.
W ocenie skarżącego, potwierdza to okoliczność, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu w uzasadnieniu wydanej w przedmiotowej sprawie w dniu 20 maja 2022 r. decyzji (nakładającej na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego rozbudowy spornego budynku gospodarczego), powołał się na argument, iż obecne usytuowanie budynku względem granicy działki nr [...], wynikające z kopii mapy zasadniczej, narusza § 12 ust. 1 r.w.t. Nie można więc uznać, że prawidłowe ustalenie przebiegu granicy nie ma znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Mając na względzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie, Sąd - korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") - rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że w przypadku skargi na postanowienie, decyzja o rozpoznaniu sprawy w tym trybie pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którejkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.
Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "Pr.bud."), dotyczącego budynku gospodarczego (przechowalni owoców i warzyw), zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z.. Przypomnieć należy, że wydane w tym przedmiocie postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 28 stycznia 2022 r. zapadło na skutek wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2022 r., w którym zwrócił się on o zawieszenie przedmiotowego postępowania w uwagi na wszczęcie przed Wójtem Gminy K. O. postępowania o rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...]. Uwzględniając ów wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu przyjął, że ocena legalności przedmiotowego budynku gospodarczego, której istota dotyczy jego odległości od granicy działki nr [...], zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy K.-O. wniosku o rozgraniczenie ww. działek.
Powołane postanowienie organu pierwszej instancji zostało tym samym oparte na dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Stanowisko Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku podstaw do przypisania zainicjowanemu przez skarżącego przed Wójtem Gminy K.-O. postępowania o rozgraniczenie, waloru zagadnienia wstępnego dla postępowania naprawczego dotyczącego przedmiotowego budynku, uznać należy za słuszne.
Należy zauważyć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie właściwe. Powyższy przepis – jak słusznie uznał w niniejszej sprawie organ drugiej instancji - dotyczy zatem sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, nie jest w ogóle możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Innymi słowy, istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.
Oczywiste jest, że rozgraniczenie nieruchomości nie należy do zadań organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Pr.bud., lecz jest odrębnym postępowaniem prowadzonym w trybie art. 29 i następne ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.). Organy nadzoru budowlanego, w oparciu o posiadaną dokumentację geodezyjną, w tym w szczególności mapy ewidencyjne, powinny natomiast ustalić położenie nieruchomości, jak też powinny stwierdzić w toku postępowania, gdzie przebiega granica pomiędzy tymi terenami. Ustalenie przebiegu granicy może mieć bowiem wpływ na ocenę legalności zrealizowanego obiektu budowlanego - przede wszystkim w kontekście zachowania wymogów określonych w § 12 r.w.t.
Pomimo istotnego znaczenia powyższego ustalenia w postępowaniu naprawczym, nie można uznać, że uzyskanie przez inwestora rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o rozgraniczenie, uzależnia możliwość wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w postępowaniu naprawczym. Żaden bowiem z przepisów Prawa budowlanego nie uzależniania wydania rozstrzygnięcia w trybie postępowania nadzorczego od uprzedniego rozgraniczenia nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie legalności określonego obiektu budowlanego, zobowiązany jest ocenić jego legalność (w tym kwestię zachowania wymaganej odległości od granicy) według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania.
Sądowi znane jest odmienne stanowisko wyrażone w części orzecznictwa sądów administracyjnych, głównie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, uznających spór o granice działki za zagadnienie wstępne w odniesieniu do postępowania w takim przedmiocie. W tę właśnie linię orzeczniczą wpisują się wyroki przywołane w skardze. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej stanowiska tego jednak nie podziela, natomiast przychyla się do zdecydowanie dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, iż spór o rozgraniczenie nie jest zagadnieniem wstępnym ani w odniesieniu do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2554/10, LEX nr 1145615; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2102/10, LEX nr 1125235; z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1156/01; z dnia 10 września 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 440/00, LEX nr 656059; wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 77/13, LEX nr 1305704), ani też w odniesieniu do postępowania legalizacyjnego, bądź postępowania naprawczego (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2102/10, LEX nr 1125235; z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3371/14, LEX nr 2258888; wyrok WSA w Lublinie z dnia15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 175/21, LEX nr 3224830).
Zasadnie zatem Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postanowienie organu pierwszej instancji narusza dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i uchylił to rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy jednocześnie zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że w postępowaniu zażaleniowym, które ma charakter wyłącznie incydentalny, dopuszczalne jest odpowiednie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się w ograniczeniu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji do uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego, bez uwzględnienia konsekwencji normatywnej w postaci jednoczesnego orzeczenia co do istotny postępowania lub umorzenia postępowania pierwszej instancji (por. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 814/12, LEX nr 1392341; z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09, LEX nr 595469).
Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.