Wyrok WSA w Lublinie z 17 stycznia 2023 r., II SA/Lu 643/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r.

Sprawa

sprawy ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia 28 lipca 2022 r. nr OI/IP.0143.25.2022.KG w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur
Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko protokolant

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 28 lipca 2022r., znak: OI/IP.0143.25.2022.KG Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania P. H. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p." utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2022r., znak: D/K-P.0143.6.2022.MB.

Wskazaną decyzją organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku P. H. z dnia 21 kwietnia 2022r. o udostępnienie informacji publicznej, w części dotyczącej kilku wskazanych pytań, odmówił udzielenia takiej informacji.

Skarżący wnosił o udostępnienie informacji w postaci:

"1. Szczegółowego jadłospisu dla wszystkich norm żywieniowych dla osadzonych, wydawanych racji (AŚ Lublin) tj. - za lata 2019 - do 2022,

1. zawartości jadłospisu norm żywieniowych (AŚ Lublin) - za lata 2019-2022,
2. wartości odżywczych wszystkich produktów oraz potraw wydawanych na w/w normy żywnościowe (w AŚ Lublin) - za lata 2019 - 2022,
3. zestawienia kosztów produktów żywnościowych - za lata 2019 - 2022,
4. wskazania programów przeliczeniowych wartości odżywczych w/w wszystkich norm żywnościowych opracowywanych przez dietetyka w AŚ Lublin za lata 2019 - 2022;

2. Wskazania firm zaopatrujących AŚ w Lublinie w asortyment żywnościowy, produkty, półprodukty wykorzystywane na kuchni - za lata 2012 - 2022;
3. Udostępnienia całego inwentarza produktów żywnościowych ze wskazaniem dat ważności, gramaturą, wartościami odżywczymi, składem - za lata 2012-2022;
4. Udostępnienie całego inwentarzu sprzętu gastronomicznego, urządzeń technicznych - gastronomicznych znajdujących się w kuchni AŚ w Lublinie, czas ich użyteczności".

Pismem z dnia 13 czerwca 2022r. poinformowano skarżącego, że udzielenie informacji wskazanej w pkt. 1 lit. a, b, c, w pkt. 2 oraz w pkt. 3 wymaga jej przetworzenia, dlatego skarżący powinien wykazać (w ciągu 3 dni), że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego; w zakreślonym terminie skarżący wezwania nie wykonał.

Następnie pismem z 21 czerwca 2022r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Lublinie udzielił skarżącemu informacji żądanej w pkt. 1 lit d i pkt. 4 wniosku, wyjaśniając, że służba żywnościowa AŚ w 2019r. korzystała z programu typu żywność V7, natomiast od kwietnia 2020r. użytkuje program typu MAPI Jadłospis 2. Ponadto poinformował go, że nie posiada informacji o "całym inwentarzu produktów żywnościowych ze wskazaniem dat ważności, gramaturą, wartościami odżywczymi, składem - za lata 2012-2022 (za wyjątkiem stanu na dzień sporządzenia odpowiedzi na wniosek, tj. na dzień 21.06.2022r.) oraz czasu użyteczności sprzętu gastronomicznego, urządzeń technicznych - gastronomicznych znajdujących się w kuchni AŚ Lublin".

Jednocześnie w tym samym dniu, tj. 21 czerwca 2022r. organ I instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję, którą odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie stanowiącym informację przetworzoną tj. w zakresie: "1. Szczegółowego jadłospisu dla wszystkich norm żywieniowych dla osadzonych, wydawanych racji (AŚ Lublin) tj. - za lata 2019 - do 2022, a) zawartości jadłospisu norm żywieniowych (AŚ Lublin) - za lata 2019 - 2022, b) wartości odżywczych wszystkich produktów oraz potraw wydawanych na w/w normy żywnościowe (w AŚ Lublin) - za lata 2019 - 2022, c) zestawienia kosztów produktów żywnościowych - za lata 2019 - 2022, 2. Wskazania firm zaopatrujących AŚ w Lublinie w asortyment żywnościowy, produkty, półprodukty wykorzystywane na kuchni - za lata 2012 – 2022, 3. Udostępnienia całego inwentarzu produktów żywnościowych ze wskazaniem dat ważności, gramaturą, wartościami odżywczymi, składem - za lata 2012 - 2022(...)".

W odwołaniu skarżący podnosił, że w piśmie z 16 czerwca 2022r. wykazał ważny interes, podniósł że skargi do organów nadzoru są bezskuteczne, a jego zdaniem istnieją duże nieprawidłowości w zakresie wyżywienia zbiorowego, a środki publiczne są marnowane.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie nie uwzględnił odwołania, podzielając stanowisko organu I instancji, że informacje objęte decyzją odmowną są informacjami przetworzonymi, a skarżący nie wykazał, że udzielenie mu tych informacji jest szczególnie ważne dla interesu publicznego. Odpowiedź na wezwanie do wykazania takiego interesu wpłynęła do organu I instancji 24 czerwca 2022r., a więc już po wydaniu decyzji przez ten organ.

W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, co należy rozumieć przez informację przetworzoną. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących, przy czym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ (czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników) może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja, której żąda skarżący, w części objętej decyzją odmowną jest taką informacją, powstaje ona dopiero na skutek analizy dokumentacji, na którą składa się ok. 3500 zbiorów faktur oraz około 18.000 stron jadłospisów, wyodrębnienia odpowiednich informacji i wyliczenia kosztów produktów żywnościowych za wskazany okres na podstawie jadłospisów. Podjęcie tylu czynności wywołałoby katastrofalne skutki w organizacji bieżących zadań służbowych Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie.

Skarżący nie wykazał jednocześnie, że udostępnienie mu spornej informacji jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Skarżący nie wykazał, że ma realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu spornej informacji publicznej. W tym miejscu organ wyjaśnił, że skarżący jest osobą pozbawioną wolności, przebywał w Areszcie Śledczym w Lublinie do czerwca 2022r. i nie jest to jego pierwszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku z 20 maja 2022r. żądał udostępnienia "kopii wystąpień pokontrolnych kontroli przeprowadzonych przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie w Areszcie Śledczym w Lublinie w latach 2018-2022", a uzasadniając (na wezwanie organu), że przemawia za tym ważny interes publiczny podnosił, że celem uzyskania żądanej informacji jest nagłośnienie stwierdzonych w tym Areszcie nieprawidłowości wśród innych osadzonych, ich rodzin i kontrahentów, obnażenie słabości systemu kontrolnego, a poza tym uzyskane informacje mają zostać wykorzystane do pracy naukowej oraz mają służyć jako dowód w procesach sądowych jakie skarżący zamierza wytoczyć Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Lublinie. Skarżący kierował również wnioski w trybie u.d.i.p. do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w celu przekazania ich Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Lublinie (2,7, 9 i 20 marca 2022r.) nie wykazując – podobnie jak obecnie - szczególnie istotnego interesu publicznego.

Końcowo organ stwierdził, że w zakresie informacji o sprzęcie gastronomicznym wykorzystywanym w kuchni Aresztu Śledczego w Lublinie, skarżącemu udzielono informacji pismem z 21 czerwca 2022r. oraz wyjaśniono mu, że Areszt Śledczy w Lublinie nie posiada informacji na temat "całego inwentarza produktów żywnościowych ze wskazaniem dat ważności, gramaturą, wartościami odżywczymi, składem - za lata 2012-2022 oraz czasu użyteczności sprzętu gastronomicznego, urządzeń technicznych - gastronomicznych znajdujących się w kuchni AŚ Lublin".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. H. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 61 ust.3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że żądana przez niego informacja jest informacją przetworzoną oraz że nie wykazał interesu publicznego. Podniósł, że udzielił odpowiedzi na wezwanie w piśmie z 16 czerwca 2022r., natomiast z winy Poczty wpłynęło ono do organu już po wydaniu decyzji. Jego zdaniem dokument "jadłospis szczegółowy" nie jest "projektem bomby atomowej", więc stanowi informację prostą, którą organ powinien mu udostępnić. Podniósł, że "informacja może dla kogoś okazać się znacząca i godna uwagi po jej ujawnieniu i przedłożeniu wszystkich zestawień i dokumentów jako całość, co wnioskodawca chce uczynić". Skarżący podniósł, że domaga się spornych informacji w ramach "szerokiej formy kontroli".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa powoływana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p."). Z ustawy tej wynika, że udostępnieniu podlega wyłącznie informacja będąca "informacją publiczną" i tylko przez podmioty, na których ciąży obowiązek udostępnienia takiej informacji.

W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art.

6. Zgodnie natomiast z art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...).

Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie, do którego wpłynął wniosek, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś informacje, objęte tym wnioskiem skarżącego, są informacjami publicznymi.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ zasadnie odmówił udostępnienia tych informacji uznając, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, zaś skarżący nie wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (zgodnie z wymogiem sformułowanym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, zaś dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest to więc jakościowo nowa informacja, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Celem ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zapobieganie sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na realizacji podstawowych, głównych zadań, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Podkreśla się też, że przetworzenie informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. W konsekwencji przyjmuje się, że również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14).

W ocenie Sądu, zasadnie przyjęły organy obu instancji, że pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego w części objętej zaskarżoną decyzją, wymagało podjęcia czynności, które powodowałyby powstanie informacji przetworzonej. Skarżący domagał się bowiem "1. Szczegółowego jadłospisu dla wszystkich norm żywieniowych dla osadzonych, wydawanych racji (AŚ Lublin) tj. - za lata 2019 - do 2022, a) zawartości jadłospisu norm żywieniowych (AŚ Lublin) - za lata 2019-2022, b) wartości odżywczych wszystkich produktów oraz potraw wydawanych na w/w normy żywnościowe (w AŚ Lublin) - za lata 2019 - 2022, c) zestawienia kosztów produktów żywnościowych - za lata 2019 - 2022;

2. Wskazania firm zaopatrujących AŚ w Lublinie w asortyment żywnościowy, produkty, półprodukty wykorzystywane na kuchni - za lata 2012 - 2022;
3. Udostępnienia całego inwentarza produktów żywnościowych ze wskazaniem dat ważności, gramaturą, wartościami odżywczymi, składem - za lata 2012-2022".

Organ wyjaśnił, że przygotowanie odpowiedzi na te pytania wymagałoby: zebrania, a następnie skopiowania bądź przepisania jadłospisów w ilości ok.18 tyś. stron, spisania ok. 150 produktów znajdujących się w dniu przygotowania odpowiedzi na magazynie żywnościowym w zakresie dat ważności, gramatury, wartości odżywczych oraz składu, zebrania, a następnie wyodrębnienia wśród min. 3, 5 tys. dokumentów faktur firm zaopatrujących Areszt śledczy w Lublinie w latach 2012-2022 w produkty żywnościowe, analizowania ok. 20 tys. dokumentów i wyliczenia kosztów produktów za lata 2019- 2022.

Zakres czynności, jakie musiałby wykonać organ, by uwzględnić wniosek skarżącego, wskazuje, że organ musiałby faktycznie wytworzyć nowy dokument – informację przetworzoną, co w konsekwencji wymagało wykazania przez skarżącego, że uzyskanie takiej informacji jest uzasadnione szczególnym interesem publicznym.

Skarżący podnosi, że wykazał w piśmie z 16 czerwca 2022r., że interes publiczny uzasadnia udzielenie mu takiej właśnie przetworzonej informacji.

Skarżący nie ma racji, choć zgodzić się należy, że organ odwoławczy nie odniósł się wprost do tego pisma. W tym miejscu należy przypomnieć, że pismo wpłynęło do organu I instancji już wydaniu przez ten organ decyzji odmownej, a więc to organ odwoławczy powinien to pismo uwzględnić. Mimo tego, że organ wprost do niego się nie odniósł, to jednak wyjaśnił, że argumentacja skarżącego dotycząca podobnych innych wniosków, nie przemawia za uznaniem, że udostępnienie mu spornej informacji jest szczególnie ważne dla interesu publicznego. Skarżący, podobnie jak obecnie, podnosił, że domaga się informacji w ramach szeroko rozumianej kontroli organów służby więziennej, a informacje te chce nagłośnić, zamierza zrobić opracowanie na ten temat, które może mieć znaczenie dla ogółu.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, należy podkreślić, że za udostępnieniem przetworzonej informacji musi przemawiać nie "jakiś" interes publiczny, ale musi być to interes szczególny, co skarżący zdaje się pomijać. Rzeczywiście transparentność działalności organów służby więziennej, leży w interesie publicznym – obywatele mają prawo wiedzieć, w jaki sposób wydatkowane są środki publiczne m.in. w ramach gospodarki żywnościowej w aresztach śledczych.

Natomiast w niniejszej sprawie skarżący nie domagał się prostej informacji na temat ogólnej kwoty wydatków ponoszonych przez Areszt Śledczy w Lublinie na wyżywienie, lecz sporządzonego wyłącznie dla niego szczegółowego opracowania dotyczącego żywności wykorzystywanej w tym Areszcie. Informacje takie są informacjami o działalności tego Aresztu, a więc są informacjami publicznymi, ale ze względu na to, że wymagają one niewątpliwie przetworzenia (wytworzenia), wymagały wykazania przez skarżącego szczególnie ważnego interesu publicznego, a więc tego, że ich nieujawnienie skarżącemu mogłoby realnie i konkretnie zagrozić interesowi obywateli. Skarżący natomiast tego nie wykazał. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że nieudostępnienie mu spornej informacji może mieć wyraźnie i znacząco negatywny wpływ na funkcjonowanie państwa (służby więziennej) ani że z powodu nieudostępnienia tej informacji ucierpią istotnie i bezpośrednio obywatele.

Obowiązek wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) wynika z tego, że obowiązek udzielania informacji publicznej przez podmioty, które są w posiadaniu takiej informacji, jest zwykle dodatkowym zadaniem takich podmiotów. Założeniem ustawodawcy jest, że udostępnianie informacji nie powinno dezorganizować normalnego zwykłego toku pracy tych podmiotów i wykonania ich podstawowych, głównych zadań, do których w przypadków sądów należy przede wszystkim orzekanie w indywidulanych sprawach (działalność orzecznicza). Dlatego właśnie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji, które wymagają przetworzenia, wyselekcjonowania, przeglądania licznych dokumentów, dokonywania analiz, wyliczeń, porównań, to wówczas wnioskodawca powinien wykazać, że uzyskanie przez niego takiej informacji leży w szczególnie ważnym interesie publicznym.

W świetle przedstawionych uwag należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji w niniejszej sprawie słusznie uznały, że skarżący nie wykazał takiego interesu. Podniesione w skardze argumenty nie zasługują na uwzględnienie.

W związku z tym, Sąd nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.