Uzasadnienie
W dniu 11 grudnia 2013r. W. W. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. w związku z art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]. [...] ustalającej na wniosek [...] i A. Ł. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w N. oraz budynku garażu z wiatą na działce nr [...] w [...].
Wnioskodawca zarzucił decyzji rażące naruszenie:
- - § 2 ust. 1, 2 i 3, § 3 ust. 1 pkt 3 lit. e), § 3 ust. 4 pkt 1 lit. f), § 3 ust. 5 pkt 4 lit. a) i lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] ze zmianami wprowadzonymi Uchwałą Nr [...] tej Rady,
- - art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5, art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 2 i 8, art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139),
- - art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]. ustalającej na wniosek D. i A. Ł. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w N. oraz budynku garażu z wiatą na działce nr [...] w N..
Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji z dnia [...]. organ I instancji określił miejsce położenia działek objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji. Kolegium podniosło, iż ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ stwierdził, iż działka nr ew. [...] położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem 5.24 MN a działka nr ew. [...] leży w terenie zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem MR z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej niskiej oznaczonej symbolem MN. Ponadto warunki zabudowy i zagospodarowania zobowiązywały inwestora, m.in. do uzyskania stanowiska Starosty Lubelskiego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 39, 40, 42 i 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r.
Nr 15, poz. 139) oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 16 czerwca 1998r. (Dz. Urz. Woj. L.. Nr [...], poz. 237) ze zmianami wprowadzonymi Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]. (Dz. Urz. Woj. L.. Nr [...], poz. 1037). Ustalenia poczynione przez organ potwierdzają zapisy ww. planu, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 grudnia 2002r. nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości N. gmina [...] zapadły dwie decyzje: z dnia [...]., znak: [...] - wydana na wniosek T. B. i W. W. (budowa budynku mieszkalnego na działki nr ew. [...]) i z dnia [...]. znak: [...] - wydana na wniosek D. i A. Ł. (budowa budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] oraz budowa budynku garażu z wiatą na dz. nr ew. [...]). Treść sentencji wymienionych decyzji wskazuje na podobne, lecz różne zakresy przedmiotu inwestycji. Te okoliczności oraz zarzucane naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] stanowią oparcie dla żądania wniesionego przez W. W..
Ponadto organ uznał, że z przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji Wójta Gminy [...], tj. art. 39, 40, 42 i 46 ustawy wynika, iż wydanie dwóch lub więcej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego samego terenu nie stanowiło naruszenia prawa. Z tego powodu fakt wydania decyzji T. B. i W. W. w dniu 19 listopada 2001r. w odniesieniu do działki nr ew. [...] (budynek mieszkalny), nie mógł stanowić prawnej przeszkody do wydania dla małżonkom Ł. decyzji przez ten sam organ w dniu 27 grudnia 2002r., zwłaszcza gdy zakres i przedmiot obu inwestycji różniły się (budynek mieszkalny + budynek garażu z wiatą) dotyczył większego terenu inwestycji (powiększony o działkę nr ew. 1310/28). Na przeszkodzie wydania kwestionowanej decyzji nie mógł też stanąć ewentualny brak tytułu własności lub użytkowania wieczystego do obu działek po stronie wnioskodawców inwestycji. Ten bowiem aspekt sprawy jest badany dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Analizując materiał dowodowy sprawy Kolegium nie podzieliło zarzutu o naruszeniu przez kwestionowaną decyzję art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującymi w dniu 27 października 2002r., gdyż grunty rolne, o ile uzyskały w planach miejscowych możliwość ich zabudowy obiektami i urządzeniami niezwiązanymi bezpośrednio z produkcją rolną były objęte zgodą wyrażoną na taką zmianę przeznaczenia przez właściwy organ, tj. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (użytki rolne klas I-III powyżej 0,5 ha) lub wojewodę po uzyskaniu opinii izby rolniczej (pozostałych klas powyżej 1 ha). Możliwość realizacji inwestycji objętej tą decyzją, w tym na terenie zabudowy zagrodowej ma więc oparcie na takiej zgodzie. Kwestia wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej to zagadnienie nienależące do tego etapu procesu inwestycyjnego (art. 11), tak jak i wysokość opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy (art. 28).
Kolegium stwierdziło, że strona mija się więc z prawdą twierdząc, iż działki oznaczonej nr ew. [...] powstałej po podziale działki nr ew. [...] nie można zaliczyć do drogi wewnętrznej, co wskazywałoby na brak możliwości obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji z wykorzystaniem tejże działki. Jak bowiem wynika z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr ew. [...], w wyniku którego utworzone zostały działki nr ew.: [...], [...], [...] i [...], działka nr ew. [...] wydzielona została jako dojazd do zespołu działek. Ewentualne wątpliwość w tym zakresie rozwiewa kolejna decyzja tego organu z dnia [...]. znak: [...] orzekająca o zatwierdzeniu podziału geodezyjnego działek nr ew.: [...], którego następstwem jest utworzenie działek oznaczonych nr ew.: [...]; zatwierdzenie podziału następuje pod warunkiem ustanowienia na działkach nr ew.: [...] stanowiących drogi wewnętrzne służebności przejazdu do wydzielonych działek gruntu, względnie w przypadku sprzedaży wydzielonych działek przez wnioskodawcę (T. B.-W. i W. W.), pod warunkiem sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.
Z załącznika graficznego do decyzji wynika, że jedna z działek objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działka nr ew. [...] bezpośrednio przylega do drogi wewnętrznej, którą w oparciu o przywołane decyzje zatwierdzające podział stanowi m.in. działka nr ew. [...]. Na tej podstawie nie da się dowieść, iż teren inwestycji (bo tylko taki należy brać pod uwagę, nie zaś wyłącznie działkę nr ew. [...]) został pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Oceny tej nie może ponadto zmienić twierdzenie strony, iż brak oznaczenia działki nr ew. [...] oznaczeniami stosowanymi w odniesieniu do innych dróg na terenie gminy [...] przeczy uznaniu jej za drogę wewnętrzną. Również brak na mapie drogi publicznej, z którą komunikacyjnie byłaby związany teren inwestycji, nie podważa tej oceny.
Na marginesie przedmiotowej sprawy Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że dla inwestycji objętej omawianą decyzją Starosta L. w dniu [...]. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego i budynku garażowego na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości N. gmina [...]. Obiekt został już zrealizowany.
Kolegium stwierdziło, że analiza materiału dowodowego sprawy nie pozwala na uwzględnienie żądania wnioskodawcy. Stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, można tylko wówczas, gdy jest ona sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że nie dopatrzyło się również, aby organ wydający kwestionowaną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów odrębnych, jakie stanowią ustawy o drogach publicznych i o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność miała charakter trwały.
W. W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że w decyzji całkowicie pominięto szereg istotnych dla sprawy faktów oraz pominięto kluczowe dla ustalenia stanu prawnego przepisy ustawy o drogach publicznych oraz zapisy planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].
Dodał, że decyzję oparto na terminie potocznym "droga" a nie na definicji ustawowej, jak też oparto na decyzjach wadliwych, co jego zdaniem narusza art. 6 k.p.a. Następnie stwierdził, że organy administracji nie mogą w swoich aktach i decyzjach ograniczać działania ustaw, jak też w sposób rozszerzający interpretować ograniczenia prawa własności, powołał się przy tym na orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdził, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] z dnia [...]. znak: [...] w części dotyczącej punktu 3, gdyż działka [...], która nie była objęta podziałem i nie jest objęta uzasadnieniem tej decyzji. Zdaniem wnioskującego nieuprawnione było też objęcie decyzją podziału rolnej działki [...]. Dołączył nowe dowody, z których wynika, że przy zabudowie i zmianie przeznaczenia działek sąsiednich, działka [...] nie była traktowana i uznawana jako droga wewnętrzna - co w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z decyzją Kolegium, gdyż w każdym przypadku (stan prawny działki [...] był ten sam i dotyczył dnia wydania decyzji.
Stwierdził, że działka nr [...] nie spełnia wymagań z art. 8 w zw. z art. 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie zawiera budowli, o której mowa w art. 4 pkt 2 tej ustawy. Tym samym, jego zdaniem, art. 8 nie ma tu zastosowania. Następnie poczynił rozważana na temat terminu "droga wewnętrzna". Podniósł również, że w planie miejscowych zagospodarowania gminy [...] znalazł termin "droga wewnętrzna" wyłącznie w § 3 "Funkcje terenów" w punkcie 4 "Tereny produkcji rolnej" w ppkt 1 lit. f) "dopuszcza się wyznaczanie i utwardzanie dróg wewnętrznych, służących obsłudze gospodarce rolnej". Jego zdaniem brzmienie tego przepisu wyjaśnia dopuszczalne użytkowania gruntu działki nr [...] wyłącznie do obsługi gospodarki rolnej. Czynności "wyznaczanie i utwardzanie" wymienione w przepisie planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady wiążą się każdorazowo z wykonaniem budowli (na przykład drogi), a nie z wydzieleniem działki gruntu.
Zdaniem wnioskodawcy spełnienie definicji drogi wewnętrznej do obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy jednorodzinnej wymaga nie tylko utwardzenia ale i zmiany przeznaczenia gruntu działki nr [...], tym samym zdaniem wnioskodawcy zarzut dotyczący braku zgody na przeznaczenie gruntu działki nr [...] na cele inne niż rolne jest słuszny. Następnie dodał, że w zjeździe na działkę nr [...] ustawione jest oznaczenie terenu prywatnego i kiedy mowa jest o dostępie poprzez służebność drogową wyklucza się termin "dostęp drogą wewnętrzną".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzji z dnia [...] r., nr [...] tego samego organu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i jego uzupełnienia stwierdził, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, której nieważności domaga się wnioskodawca określa wszystkie warunki zawarte w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim określa warunki obsługi w zakresie komunikacji, co jest kwestionowane przez wnioskodawcę i jest zgodna z zapisami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego.
Określenie w pkt 3 rozpatrywanej decyzji warunkowej cyt. "Dojazd do działek wewnętrzną drogą dojazdową o numerze [...] w N." jest zgodne z prawem i nie można tu mówić o rażącym naruszeniu prawa. Uzasadnienie takiego określenia znajduje się po pierwsze w decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] z dnia 7 października 1999r. znak: GG:6011/142/99, na podstawie której w wyniku podziału działki nr [...] wydzielono m. in. działkę nr [...], która jak określono w uzasadnieniu tej decyzji wydzielona została jako dojazd do zespołu działek. Po drugie potwierdza to kolejna decyzja podziałowa Wójta Gminy [...] z dnia 4 kwietnia 2001r. znak: GN:6011/34/01, na podstawie której wydzielono działkę nr [...] wchodzącą w skład terenu inwestycji, a w pkt 3 sentencji decyzji stwierdzono, cyt. "Zatwierdzenie podziału następuje pod warunkiem ustanowienia na działkach nr: [...], [...] stanowiących drogi wewnętrzne służebności przejazdu do wydzielonych działek gruntu, względnie w przypadku sprzedaży wydzielonych działek przez wnioskodawcę, pod warunkiem sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.
Ubocznie należy wskazać, że ww. decyzje podziałowe wydano na wniosek W. W. (wnioskodawcy w niniejszej sprawie) i jego żony T. B. - W.. Po trzecie co jest konsekwencją ww. decyzji podziałowych w księdze wieczystej LU 11/00209518/7 prowadzonej dla działki nr [...] wpisano dla tej działki służebność przejazdu i przechodu na całej działce nr [...], która została ustanowiona na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Po czwarte, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), tj. w brzmieniu na dzień 27 grudnia 2002r., "Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi".
Natomiast w myśl art. 4 pkt 1 tej ustawy w brzmieniu na dzień 27 grudnia 2002r., "Użyte w ustawie określenie droga lub pas drogowy - oznacza wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagała, aby droga stanowiąca dostęp do drogi publicznej była drogą urządzoną. Zatem użyte przez Wójta Gminy [...] w decyzji ustalającej na wniosek D. i A. Ł. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określenie "wewnętrzna droga dojazdowa" było w pełni uzasadnione.
Podnoszenie przez stronę wnioskującą, że przytoczone decyzje podziałowe są niezgodne z prawem, nie ma prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie. Dopóki decyzje te znajdują się w obrocie prawnym i nie zostały w sposób prawem przewidziany z tego obrotu wyeliminowane, są one wiążące dla organów administracji, jak i stron postępowania.
Bezpodstawny jest także zarzut, że Kolegium przyjęło, że nie można podważać decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku zrealizowania inwestycji. Takiego wniosku Kolegium nigdzie nie postawiło.
Nie ma żadnego prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie sposób oznaczenia działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną jako terenu prywatnego.
Reasumując Kolegium stwierdza, że nie zachodzą sprawie żadne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. ani art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]. znak: [...] ustalającej na wniosek D. i A. Ł. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w N. oraz budynku garażu z wiatą na działce nr [...] w N..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 15, art. 24 § 1 pkt 1, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 84 § 1, art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 3, art. 113 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a przez brak pełnego i obiektywnego merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego.
Poza tym wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1, art. 2 pkt 1, 3 i 10, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, ust.2 pkt 1, art.4 pkt 4,6,11,24, art. 7 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 1 ust. 2 pkt 1,2,3 i 5, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1, art.10 ust. 1 pkt 1,2,4,6 i 8, art. 11, art. 18 ust. 1, art. 32, art. 33, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i ust. 2, art. 42 ust. 1, art. 43, art. 45 ust. 2, art. 45 ust. 2, art. 46a ust. 1, art. 49 ust. 1, art. 50 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1994 nr 89 poz.415 ze zm.); art. 3 pkt 9 ustawy prawo budowlane; art.93 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; §1 ust. 2 pkt 1 i 2, §2, §3 ust. 1 pkt 3e, §3 ust. 4, §3 ust. 5 pkt 4a i b planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy [...] Nr [...] z 16 czerwca 1998 (Dz. Urz.
Woj. L.. nr [...] poz. 237 z 14 sierpnia 1998) zmienioną uchwalą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 30 marca 2001 (Dz. Urz. Woj. L.. nr [...] poz. 1037 z 28 sierpnia 2001) w zakresie oceny wniosku skarżącego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż ze względu na fakt, że realizacja na działkach 1310/18 i 1310/28 w N. inwestycji niezwiązanej z produkcją rolną wywołuje jako skutek wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu rolnego działki 1310/13, której grunt rolny nie był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne, a także ze względu na fakt, część terenu inwestycji nie miała prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, ponadto nie wskazano pełnego terenu inwestycji i drogi publicznej, do której ma się odbywać dostęp, zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest niewykonalna i jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wniósł ponadto o ustalenie, czy w związku z udziałem w składzie Kolegium K. A. przy wydaniu decyzji z [...] r. w trakcie ponownego rozpatrzenia wniosku, kiedy ten sam członek Kolegium uczestniczył w składzie orzekającym przy wydaniu postanowienia [...] z [...] w sprawie dotyczącej przeznaczenia i wyłączenia z użytkowania rolnego gruntu rolnego pod tą samą inwestycję, zaś w obu sprawach dotyczących tej samej inwestycji występuje ta sama podstawa negacji skarżonych decyzji, zachodziła przesłanka do zastosowania art.24 § 1 pkt 1 i § 3 kpa w przedstawionej sprawie.
Zdaniem skarżącego Wójt Gminy [...] ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu miał niezbędną wiedzę pozwalającą na prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla działek [...]. Ponadto Wójt [...] ewentualnie mógł zgodnie z art. 45 ust. 2 postępowanie zawiesić i usunąć w przygotowywanym nowym projekcie planu zagospodarowania zauważone przeszkody na drodze do realizacji zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Z powyższego wynika, że nie było przeszkód, żeby prawidłowo wpisać "działka [...] " zamiast błędnie użytego "droga wewnętrzna [...]". Wójt Gminy [...], a także Kolegium przyjmują, że wystarczający jest tylko dostęp faktyczny, a nie spełnienie warunku polegającego na łącznym posiadaniu dostępu prawnego i dostępu faktycznego. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że dostęp ma być prawnie zagwarantowany w momencie ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Poza tym odniósł się obszernie do pojęcia " droga wewnętrzna" powołując w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniósł, że jako właściciel (wraz z żoną) działki [...] w Nasutowie nie może zaakceptować faktu, że nie ma pierwszeństwa, lub ogranicza się jego uprawnienia jako strony w sprawie zmiany przeznaczenia i sposobu użytkowania jego własności. W związku z brakiem stosownego postępowania dowodowego ze strony organu skarżący przeprowadził "dowodzenie" we własnym zakresie na podstawie dokumentów załączonych do skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. i utrzymana w mocy decyzja własna Kolegium z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy nie naruszają przepisów prawa, co uzasadnia tym samym oddalenie skargi.
Wbrew stanowisku skarżącego, decyzja Wójta [...], o której wyżej, nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), gdy uznaje za zgodne z jego zapisami planowane zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy jednorodzinnego
Za istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie uznać należy fakt, iż przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja administracyjna wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Oznacza to, iż kontrola Sądu, jak również wcześniej postępowanie administracyjne przeprowadzone przez zaskarżony organ zdeterminowane zostało określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłankami postępowania o stwierdzenie nieważności. Zatem decyzja ustalająca warunki zabudowy, której dotyczy postępowanie nieważnościowe, co prawda poddana została ponownej analizie i kontroli, ale nie dokonywanej jak w zwykłym postępowaniu administracyjnym, ale jedynie z punktu widzenia przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Wobec tego na wstępie rozważań Sąd uznał za zasadne wyjaśnienie reguł odnoszących się do postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności, mimo że organ administracji także wyjaśnił tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zagadnienie to ma bowiem zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia przyczyn oddalenia skargi.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi szczególną instytucję, będącą odstępstwem od jednej z naczelnych zasad procedury administracyjnej jaką jest trwałość decyzji, uregulowanej w art. 16 § 1 K.p.a. Zasada ta zakłada, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, to postępowanie nadzwyczajne mające na celu dokonanie oceny decyzji pod kątem kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a., tj. czy decyzja:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W rozpoznawanej sprawie skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...], powołał się na rażące naruszenie prawa, którego jego zdaniem dopuścił się organ wydając ww. decyzję.
Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to pojęcie, które nie budzi rozbieżności interpretacyjnych w związku z bogatym dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jest ono interpretowane jednolicie, jako oczywista niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa wiąże się także z powstaniem skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle reguł praworządności. Zakłada się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 oraz z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1672/10, publ. CBOSA).
Dokonując wyjaśnienia pojęcia,,rażącego naruszenia prawa", za zasadne uznać należy rozróżnienie wad decyzji powodujących jej wzruszalność i wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, Wydawnictwo C.H.
Beck, Warszawa 2011, s. 630-631). Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, a także o skutki wadliwej decyzji. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93).
W takim postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10; wyrok NSA z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 251/09, publ. CBOSA). Ponadto rażące naruszenie prawa to taki stan, w którym przy prawidłowym zastosowaniu danych przepisów nie byłoby możliwym wydanie decyzji o danej treści.
Z punktu widzenia opisanych powyżej reguł Sąd uznał, iż przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie przez zaskarżony organ postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy było prawidłowe i zgodne z przepisami prawa, zaś wydana w jego wyniku decyzja nie jest obarczona wadą uzasadniającą jej uchylenie.
W zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało oceny decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa, w tym wypadku zarówno przepisów prawa materialnego (w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i proceduralnego. Wyniki oceny zdaniem Sądu są prawidłowe. Ponadto organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Dokonując oceny, czy doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa przez Wójta Gminy [...] Sąd zobligowany był dokonać analizy przede wszystkim biorąc pod uwagę przepisy prawa materialnego, na podstawie których została wydana. W tym miejscu wskazać należy, że przy wydawaniu decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy - jak w sprawie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym - organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 39, 40, 42 i 46 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako służących m.in. utrzymaniu postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ładu przestrzennego.
Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl zaś art. 40 ust. 1 tej ustawy, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 1 tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji.
Stosownie do dyspozycji art. 43 ust. 1 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 1 tej ustawy, dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 1a. Przy czym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 46 ust. ust. 2 tej ustawy). Art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzał zaś zasadę, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli: 1) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub 2) nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia. W myśl art. 46a ust. 2 tej ustawy, stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Z akt sprawy wynika, że działka nr ew. [...] położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem 5.24 MN, a działka nr ew. [...] leży w terenie zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem MR z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej niskiej oznaczonej symbolem MN. Ustalenia te potwierdzają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]. (Dz. Urz. Woj. L.. Nr [...], poz. 237) ze zmianami wprowadzonymi Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]. (Dz. Urz. Woj. L.. Nr [...], poz. 1037), co uzasadnia twierdzenie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 grudnia 2002 r. nie jest sprzeczna tak z przepisami prawa materialnego, jak i z ww. planem miejscowym.
Ponadto należy podzielić argumentację Kolegium dotyczącą nienaruszenia w przedmiotowej sprawie przez kwestionowane orzeczenie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z 1995 r.), jak i twierdzenie, że działka oznaczona nr ewid. [...] powstała po podziale działki nr ewid. [...] (decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzająca projekt podziału działki nr ewid. [...] oraz decyzja tego organu z dnia [...] 2001 r., nr [...] orzekająca o zatwierdzeniu podziału geodezyjnego działek) i zaliczona została do dróg wewnętrznych i daje możliwość obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Jedna z działek nr [...] objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bezpośrednio przylega do drogi wewnętrznej, którą w oparciu o ww. decyzje zatwierdzające podział stanowi m.in. działka nr ewid. [...]. Z tego względu nie można przyjąć, że teren inwestycji został pozbawiony dostępu do drogi publicznej.
Przy czym jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie brak oznaczenia na mapie ww. drogi. Poza tym przytoczone decyzje podziałowe dopóki znajdują się w obrocie prawnym i nie zostały w sposób prawem przewidziany z tego obrotu wyeliminowane, są one wiążące dla organów administracji, jak i stron postępowania.
W tym stanie prawnym nie zachodzą sprzeczności treści badanej decyzji Wójta [...] z dnia [...] r. z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji z powołaniem na art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o której wyżej, co prawidłowo przesądził organ administracyjny właściwy do rozstrzygnięcia zasadności żądania w omawianym przedmiocie.
Poza tym zgodnie z utrwalonym poglądem w literaturze przedmiotu, co do zasady decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu, właśnie zważywszy na przedmiot rozstrzygnięcia, skoro jej istota polega na stwierdzeniu zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc promesę dla przyszłej możliwości ubiegania się przez jej adresata o pozwolenie na budowę, nie przesądzając w żadnym razie przyszłego rezultatu postępowania w ostatnio wskazanym przedmiocie, które ustawodawca zastrzegł dla innego organu, badającego inne przesłanki. Powyższe stanowi, iż swym charakterem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zbliżona jest do zaświadczenia. Stąd błędnie skarżący opiera żądanie stwierdzenia nieważności na braku cechy wykonalności objętej nim decyzji, skoro z racji jej istoty, w aspekcie przedmiotu rozstrzygnięcia, nie może znaleźć zastosowania unormowanie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 469/03, publ. CBOSA).
Nie zachodzą także inne wadliwości przewidziane hipotezą art. 156 § 1 K.p.a. jako podstawy stwierdzenia nieważności badanej decyzji administracyjnej, a które w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegały rozważeniu ponad granice zarzutów skargi wobec unormowania art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym miejscu, dla pełnego odniesienia się do zarzutów skarżącego, należy jednoznacznie stwierdzić, że pozostałe okoliczności podniesione w skardze, nie podlegają przesłankowo badaniu na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tu rozstrzygające znaczenie ma unormowanie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącego będą mogły stanowić przedmiot rozpatrzenia, ale na etapie ubiegania się przez adresata decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w okresie w niej zakreślonym, w świetle wymogów dyktowanych prawem budowlanym, warunków przewidzianych aktami do niego wykonawczymi.
Organ właściwy w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest właściwym do czynienia ustaleń zastrzeżonych już dla odrębnego postępowania administracyjnego, zastrzeżonego dla kognicji innego organu. Odmienne stanowiłoby naruszenie prawa.
Zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest węższy niż ochrona, jaką zapewnia ustawodawca na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie pod tym względem nie można niczego zarzucić wydanym decyzjom. Prawdą jest, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednak nie jest to prawo absolutne, co wynika chociażby z brzmienia art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i Prawo budowlane są właśnie takimi ustawami, które zgodnie z ww. przepisem Konstytucji mogą wprowadzać ograniczenia w tym zakresie. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza zakazu lokalizacji obiektów, to kwestia uciążliwości planowanej inwestycji podlega w tym przypadku ocenie na etapie pozwolenia na budowę. Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 629/05, publ. LEX nr 198329).
Dodatkowo należy wskazać, że w sprawie nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a., co do wyłączenia członka Kolegium w niniejszym postępowaniu. Postępowanie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem odrębnym postępowaniem w stosunku do decyzji w sprawie dotyczącej przeznaczenia i wyłączenia z użytkowania rolnego gruntu rolnego. Poza tym powyższy zarzut dotyczący wyłączenia nie został przez stronę skarżącą poparty jakimikolwiek dowodami.
Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.