Wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2021 r., II SA/Lu 655/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w Wydziale II w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym

Sprawa

sprawy ze skargi S. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] września 2020r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania S. U., reprezentowanego przez pełnomocnika M. G. - B. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 63 ust. 1, art. 64, art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 84, art.82, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), dalej "u.i.oś.", art. 9 ust. 5, ar.t 14 i art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dalej "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 37 lit d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), dalej rozporządzenie w/s p.o.ś." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2020r., znak: [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie fermy drobiu w miejscowości P.-K., gmina N.".

Powodem wydania decyzji odmownej przez organ I instancji jest niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (organ ustalił, że teren objęty inwestycją przeznaczony jest pod zabudowę zagrodową, a sporna inwestycja nie ma takiego charakteru), co zostało zakwestionowane w odwołaniu przez inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji.

W obszernym uzasadnieniu wyjaśniło w pierwszej kolejności podstawy prawne wydania decyzji środowiskowej.

Wskazało, że zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 u.i.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.i.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogącego (jedynie) potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust.

1. Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. - decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia następuje w oparciu o przepisy rozporządzenia w/s p.o.ś. Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 pkt 51 lit. "b" tego rozporządzenia, do przedsięwzięć zawsze mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono chów lub hodowlę zwierząt innych niż wymienione w lit. "a" w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP, przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę zwierząt; współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 37 lit. "d" rozporządzenia w/s p.o.ś. - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do naziemnego magazynowania gazów łatwopalnych inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej, niż 10 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3, a także niezwiązanych z dystrybucją instalacji do magazynowania stałych surowców energetycznych.

Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla każdego przedsięwzięcia jest możliwe wyłącznie po stwierdzeniu zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Komentarz, wyd. Pressom, Wrocław 2009, str. 244; również wyrok WSA w Lublinie z 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 335/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 34/10).

Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 396/17), przy czym - zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z przepisu art. 6 k.p.a. - organ orzeka na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1165/12; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 389/11, CBOSA).

W zakresie ustaleń faktycznych Kolegium wskazało, że wniosek skarżącego dotyczy przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na nieruchomościach położonych w miejscowości P. K., gmina N., powiat lubartowski, województwo lubelskie w obrębie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Planowana jest budowa [...] kurników o łącznej liczbie [...] szt. brojlerów na jeden cykl, przy przewidywanych 6,5 cyklach w ciągu roku ([...] [...] kurnik). Wielkość ta stanowi [...] DJP na jeden cykl.

Lokalizacja planowanej inwestycji obejmuje działkę o nr ewid.[...], dla której obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzone uchwałą Rady Gminy N. N. [...] z dnia [...] września 2004 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz działkę nr [...], dla której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentów gminy N., części miejscowości P. i w zakresie lokalizacji ropociągu na terenie gminy N. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. L.. poz. 244 z dnia [...] stycznia 2019 r.). Zgodnie z m.p.z.p. działka nr ewid. 372 oznaczona jest symbolem [...] - tereny rolnicze. W myśl § 22 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] do [...], od [...] do [...] oraz od [...] do [...] i [...], [...], [...] - tereny rolnicze, ustala się następujące parametry i zasady zagospodarowania:

1. przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze;
2. zasady zagospodarowania:

1. zachowuje się istniejącą zabudowę z możliwością przebudowy i modernizacji, wymiany obiektów, lokalizacji nowych w granicach istniejącej działki siedliskowej na zasadach, jak dla zabudowy zagrodowej,
2. dopuszcza się:

• adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej na cele rekreacji indywidualnej, obsługi ruchu turystycznego, usług niepowodujących szkodliwego oddziaływania na środowisko,
• lokalizację nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną,
• lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,
• zalesienia i zadrzewienia gruntów rolnych niskich klas bonitacyjnych i terenów erozyjnych,
• wyznaczenie i utwardzenie dróg wewnętrznych służących obsłudze gospodarki rolnej,
• lokalizację niezbędnych urządzeń hydrotechnicznych, infrastruktury technicznej oraz urządzeń retencyjnych,

3. dla terenów zabudowy zagrodowej obowiązują zasady i parametry zagospodarowania określone w § 14.

Kolegium stwierdziło, że w świetle przytoczonych przepisów, plan dopuszcza na działce nr ewid.[...] lokalizację nowych obiektów w obszarze rolniczym jedynie wówczas, gdy obiekty te powstaną poprzez adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej lub mają na celu lokalizację nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną oraz lokalizację niezbędnych urządzeń hydrotechnicznych, infrastruktury technicznej oraz urządzeń retencyjnych.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem zdefiniowanie pojęcia "zabudowy zagrodowej".

Kolegium wyjaśniło, że nie ma ustawowej definicji "zabudowy zagrodowej", natomiast pojęcie to było przedmiotem analiz w orzecznictwie sądowo- administracyjnym. Tak więc zgodnie ze stanowiskiem sądów, zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", chodzi więc o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16). W słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07). Sądy wiążą pojęcie "zabudowy zagrodowej" z "siedliskiem" jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Zabudowa ta może być zwarta lub wolnostojąca, jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Gd 455/09). Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSN 1970, Nr 3, poz.

39. za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego budynki lub ich części, wraz z gruntami rolnymi, urządzeniami i inwentarzem, razem stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą, określane są jako gospodarstwo rolne. Zdarzają się sytuacje, jak w rozpoznawanej sprawie, że utożsamia się siedlisko z zabudową zagrodową, używając tych pojęć zamiennie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2011 r., II SA/Sz 917/11). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1173/11, siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc istnieją, użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze, czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Istniejącym siedliskiem rolnym jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo.

Usytuowanie budynków gospodarczych na innej nieruchomości niekoniecznie wyłącza je z zabudowy zagrodowej. Na to zagadnienie zwrócił uwagę NSA w wyroku z 8 listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 2860/16), wskazując, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Przy czym istotne jest to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Podzielając ten pogląd nie można pominąć, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają bowiem, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia - np. silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Powyższy pogląd prezentowany jest też w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 340/10). Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie "zagrody" rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego, ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy dotyczy jednostki, na terenie której ma być realizowana zabudowa, a owo porównanie z nią ma dotyczyć powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana. Związanie to należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna związane są z tą zabudową. W każdym przypadku konieczne jest jednak dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych obszarach. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06). Dla zdefiniowania relacji i powiązań między różnymi gruntami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego, także położonymi w różniej odległości od siebie należy mieć na uwadze, że jedynym wymogiem jaki można wywieść z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest wymóg, by grunty wchodzące w skład gospodarstwa znajdowały się na terenie tej samej gminy (wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3184/19). Nawet więc rozumienie funkcjonalnego, cywilistycznego związania gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową, powinno zakładać, że przy prowadzeniu tegoż gospodarstwa rolnik korzysta z gruntów, które z uwagi na swoją lokalizację umożliwiają mu przemieszczenie się w ciągu niewielkiego czasu pomiędzy swoim domem mieszkalnym i bazą sprzętu rolniczego a gruntami, które uprawia lub na których prowadzi hodowlę. Oczywistym jest zatem, że związku tego nie wykazują grunty rolne, które są położone w znacznej odległości od miejsca zamieszkania prowadzącego gospodarstwo rolne.

W aktualnym rozwoju gospodarstw rolnych wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 2674/17). Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi bowiem być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej, czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne. Nie można zatem zaakceptować wykładni, która zakłada, że siedlisko i zabudowa zagrodowa mogą być zatem lokowane jedynie na konkretnej działce ewidencyjnej, której przeznaczenie jest z góry określone w akcie prawa miejscowego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w świetle przytoczonych orzeczeń, nawet szeroka interpretacja pojęcia "zabudowy zagrodowej" nie daje podstaw do uznania, że sporna inwestycja mieści w tym pojęciu. Inwestor mieszka w miejscowości D. przy ul. [...] tj. w miejscowości położonej w gminie [...]. Działki, na których planuje przedsięwzięcie znajdują się w gminie N., zaś odległość między nimi wynosi ponad 25 km. Trudno zatem uznać, by grunty te stanowiły elementy prowadzonego gospodarstwa rolnego i były z nim związane funkcjonalnie. Przeczy temu nawet ekonomiczne podejście do rozumienia związku gruntów w ramach jednego gospodarstwa rolnego. Ponadto planowana wielkość produkcji, wynosząca ponad [...] tys. sztuk brojlerów na cykl, co daje blisko 1,7 min sztuk rocznie, nie może być rozumiana jako prowadzenia gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej, na własne potrzeby rolnika. Planowane przedsięwzięcie stanowi przejaw przemysłowej produkcji rolnej o znacznym rozmiarze, a przy jego realizacji nie przewiduje się budowy budynku mieszkalnego, lokalizacji siedliska.

Realizacja inwestycji na działce nr [...] ze względu na niezgodność z m.p.z.p. jest niedopuszczalna, a więc nie jest możliwe wydanie decyzji środowiskowej.

Natomiast gdy chodzi o drugą działkę o nr [...], objętej sporną inwestycją, Kolegium wskazało, że skarżący złożył pismo z [...] maja 2020 r., z którego wynika, że ta działka w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. N. (uchwała Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] września 2004 r. oraz uchwała zmieniająca Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.), została objęta częściowo symbolem R - obszary gruntów ornych, częściowo symbolem RZ - obszary dolin rzecznych łąk i obniżeń terenu oraz częściowo symbolem ZL - lasy oraz większe skupiska zadrzewień. Odnosząc się do tego pisma Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego i w odróżnieniu od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) nie wywiera decydującego wpływu na ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania.

Niezależnie od tego Kolegium podkreśliło, że zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami m.p.z.p. dotyczyć musi wszystkich działek, na których jest ono planowane, a niezgodność nawet częściowa wyklucza możliwość jej realizacji. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ m.p.z.p. na działce nr ewid. 372 nie dopuszcza budowy fermy o charakterze przemysłowym tj. obiektów hodowli specjalistycznej, niemieszczących się w pojęciu zabudowy zagrodowej.

W związku z tym, organ zwolniony był z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami i zobowiązany był wydać decyzję odmowną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. U., reprezentowany przez M. G. – B. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem prawa procesowego tj.:

1. art. 7 i art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej weryfikacji i rozważenia prawidłowości przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, a w konsekwencji zaakceptowanie faktu, że organ I instancji w piśmie z [...] lipca 2020 r. skierowanym do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L. stwierdził, że na działkach wskazanych we wniosku istnieje możliwość budowy fermy drobiu i jest to zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i planem zagospodarowania przestrzennego, a następnie jako główny powód odmowy wydania decyzji środowiskowej wskazuje niezgodność inwestycji ze studium oraz planem;
2. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, niedokonanie analizy Raportu o oddziaływaniu na środowisko spornego przedsięwzięcia przedłożonego przez skarżącego, nieskonfrontowanie Raportu z wyjaśnieniami inwestora i innych uczestników postępowania, opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, których nie uzyskał organ I instancji;
3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji, oraz naruszenie prawa materialnego tj.

1. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentów Gminy N., części miejscowości P. i w zakresie lokalizacji ropociągu na terenie gminy N. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] grudnia 2018 poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że nie pozwala on na wybudowanie na działce [...] budynków fermy drobiu w sytuacji, w której przewiduje on zabudowę zagrodową i związaną z nią produkcją rolną;
2. art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie decyzji odmownej bez uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia z RDOŚ oraz bez zasięgnięcia opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej;
3. art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez błędną interpretację m.p.z.p. dla działki nr 372 i uznaniu, że w świetle planu nie może być na niej zrealizowana planowania inwestycja.

Ponadto skarżący zarzucił, że organy nie zweryfikowały raportu, nie sprawdziły, czy raport spełnia wymogi formalne i merytoryczne, czy zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie nie powinno jedynie ograniczyć się do oceny inwestycji z planem miejscowym, a więc organ powinien dokonać uzgodnień z odpowiednimi organami. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w przypadku uznania, że przedłożony w danej sprawie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu. Taka ocena jest zbędna, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, w wyniku której stwierdził, iż jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym (tj. zawiera wszystkie niezbędne elementy oraz ich rzeczowe uzasadnienie). Zatem organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1862/11; 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2105/11; 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12).

Skarżący ponadto zarzucił, że organ II instancji zupełnie pominął naruszenie przez Wójta Gminy N. przepisu art. 8 § 2 k.p.a., polegające na tym, że Wójt w piśmie z [...] lipca 2020 r. skierowanym do RDOŚ w L. stwierdził, że na działkach wskazanych we wniosku istnieje możliwość budowy fermy drobiu i jest to zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie w decyzji kończącej postępowanie stwierdził zupełnie odwrotnie. Stanowi to naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów państwa, w ramach której w literaturze i orzecznictwie wyróżnia się zasadę uprawnionych oczekiwań. Oznacza ona, że organ w ramach tego samego stanu faktycznego i wniosku powinien wydać podobną lub taką samą decyzję. Organ administracji oczywiście może zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, ale musi taką decyzję dokładnie i wszechstronnie uzasadnić, w szczególności, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata. Nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, w której ten sam organ, rozpatrując w krótkim odstępie czasu sprawy tej samej strony, w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych przyczyn dokonanej diametralnej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną i organami" (wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2011 r., I SA/Ol 481/11).

Skarżący zakwestionował również dokonaną przez organ wykładnię pojęcia "zabudowy zagrodowej", przytaczając fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych:

"Nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym, w którym wszyscy są wobec prawa równi (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP), byłaby definicja "zabudowy zagrodowej" ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych (wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06). "Nie zachodzą żadne przesłanki, by różnicować możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich potencjału produkcyjnego (wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07). Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Pojęcie zabudowy zagrodowej jest nieostre w polskim systemie prawa jednak wyróżnia go kryterium związania z produkcją rolniczą. Powyższe oznacza, że inwestycja, budowa musi być nierozłącznie powiązana z produkcją rolną. Budynki, budowle muszą mieć przeznaczenie do wykorzystania w rolnictwie. Oczywistym jest, że w związku z rozwojem rolnictwa, zmianą systemu produkcji rolnej, działalność rolnicza nie sprowadza się do formy prowadzenia gospodarstwa rolnego w jednej miejscowości, gdzie wszelkie budynki oraz zaplecze nieruchomości rolnych znajdują się w bliskim sąsiedztwie. Wymagania rynku rolnego stwarzają nowe formy prowadzenia działalności rolniczej, co w konsekwencji powoduje, że również takie pojęcie, jak "zabudowa zagrodowa" powinno być interpretowane szeroko uwzględniając obecne warunki prowadzenia gospodarstwa rolnego. Można założyć, że właśnie z tego powodu ustawodawca nie zdecydował się na jasne zdefiniowanie "zabudowy zagrodowej", uwzględniając ciągły rozwój i zmiany w rolnictwie. Każdy stan faktyczny powinien być rozpatrywany indywidualnie z uwzględnieniem wszystkich warunków. W związku z tym nie można zaaprobować stanowiska organu, który uznał, że sporna w niniejszej sprawie inwestycja nie mieści się w zakresie definicji "zabudowy zagrodowej", a w konsekwencji decyzje organów obu instancji powinny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ organ prawidłowo odmówił wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla spornego przedsięwzięcia.

Słusznie organy obu instancji stwierdziły, że podstawowym warunkiem wydania decyzji środowiskowej jest ocena zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Wynika to z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

W procesie oceny tej zgodności, konieczne jest po pierwsze prawidłowe określenie charakteru projektowanej inwestycji, a po drugie prawidłowe zinterpretowanie rodzaju przeznaczenia terenu objętego tą inwestycją, określonego w planie miejscowym.

W niniejszej sprawie planowana inwestycja ma polegać na budowie fermy drobiu, obejmującej [...] kurników o łącznej liczbie [...] szt. brojlerów na jeden cykl przy przewidywanych 6,5 cyklach w ciągu roku ([...] [...] kurnik). Wielkość ta stanowi [...] DJP na jeden cykl.

Inwestycja została zaplanowana w większości na działce nr ewid.[...] w miejscowości P. K., gmina N. i tylko w niewielkiej części na działce nr [...].

Działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentów gminy N., części miejscowości P. i w zakresie lokalizacji ropociągu na terenie gminy N. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. L.. poz. [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.) i oznaczona symbolem [...] - tereny rolnicze. Sposób zagospodarowania tego terenu został szczegółowo określony w przepisie § 22 m.p.z.p. Wskazano w nim jako przeznaczenie "tereny rolnicze", w których "zachowuje się istniejącą zabudowę z możliwością przebudowy i modernizacji, wymiany obiektów, lokalizacji nowych w granicach istniejącej działki siedliskowej na zasadach, jak dla zabudowy zagrodowej, a także dopuszcza się:

• adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej na cele rekreacji indywidualnej, obsługi ruchu turystycznego, usług niepowodujących szkodliwego oddziaływania na środowisko,
• lokalizację nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną,
• lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,
• zalesienia i zadrzewienia gruntów rolnych niskich klas bonitacyjnych i terenów erozyjnych,
• wyznaczenie i utwardzenie dróg wewnętrznych służących obsłudze gospodarki rolnej,
• lokalizację niezbędnych urządzeń hydrotechnicznych, infrastruktury technicznej oraz urządzeń retencyjnych".

Organy zasadnie uznały, że sporna inwestycja nie spełnia warunków określonych w tym przepisie. Należy podkreślić, że zarówno organy, jak i skarżący zgodni są co do tego, że teren objęty inwestycją przewidziany jest jako rolniczy, kwestie sporne dotyczą tego, czy w ramach zagospodarowania rolniczego możliwa jest nowa zabudowa zagrodowa w ścisłym, czy też w szerokim znaczeniu, co sprowadza się do przyjęcia, czy działalność rolnicza musi się koncentrować blisko, czy daleko od "zagrody", tj. miejsca koncentracji życiowej rolnika, a nawet czy może istnieć bez "zagrody". W świetle przytoczonych przez organy i skarżącego orzeczeń sądów administracyjnych, w każdym wypadku zabudowa zagrodowa łączy cechy działalności rolniczej z aktywnością życiową, a więc pozazawodową (pozarolniczą), rolnika. Chodzi w niej o taki rodzaj zagospodarowania (zabudowy, obiektów budowlanych, urządzeń, sposób wykorzystywania terenu), który - ze względu na skalę i rodzaj oddziaływań - pozwala na pogodzenie możliwości zaspokojenia zarówno potrzeb życiowych, jak i zawodowych rolników na danym terenie. Dopuszczalność konkretnego przedsięwzięcia rolniczego (ze względu na jego konkretne cechy) w zabudowie zagrodowej zależy od tego, czy nie zakłóci ono mieszkaniowego korzystania z nieruchomości w tym terenie przez innych rolników, w tym w szczególności przez rolników prowadzących działalność rolniczą na własne potrzeby.

Oceniając charakter spornej inwestycji polegającej na budowie fermy kur o bardzo dużej obsadzie, obejmującej [...] kurników, tj. dużych budynków (hal) produkcyjnych, stwierdzić należy, że nie nosi ona cech zabudowy rolniczej, ani tym bardziej zagrodowej. Jest to w istocie ferma przemysłowa, która jest przedsięwzięciem o cechach działalności rolniczej i produkcyjnej (przemysłowej), a taka nie jest do pogodzenia z mieszkalno - rolniczym charakterem zabudowy zagrodowej, nawet nowocześnie zorganizowanej. W zabudowie zagrodowej działalność rolnicza przeplata się z aktywnością życiową/osobistą rolników, co nie występuje w przypadku działalności rolniczej typu przemysłowego, a takiej dotyczy sporne przedsięwzięcie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepisy u.i.o.ś., na podstawie której wydawana jest decyzja środowiskowa, nie zawierają definicji legalnej "działalności rolnej", "rolnictwa", "działalności produkcyjnej", czy "produkcji", w związku z tym sąd sięgnął do definicji zawartych w przepisach innych ustaw. Najbardziej pomocne są w tym przypadku definicje legalne "działalności rolniczej" sformułowane w ustawach podatkowych. Nie ulega wątpliwości, że instrumenty finansowe, takie jak podatki i opłaty, w istotny sposób kształtują politykę państwa w m.in. w zakresie gospodarki, rozwoju, inwestycji, stymulując bądź hamując określone dziedziny życia społecznego i gospodarczego, przez co wskazują aktualne cele państwa. Zawarte w nich definicje istotnie wiążą się więc z innymi gałęziami prawa, więc niewątpliwie ich rozumienie powinno być spójne z całym systemem. Źródła przychodów, w tym "działalność rolnicza", są największym zbiorem definicji różnego rodzaju działalności, regulowanej przez państwo. Oznacza to, że sformułowanie w nich pojęcie "działalności rolniczej" należy uwzględniać dokonując kwalifikowania rodzaju inwestycji, w tym w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej.

W ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz.1387 ze zm.) w art. 2 ust. 2 ustawodawca zdefiniował "działalność rolniczą" jako "działalność polegającą na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również na produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej gruntowej, szklarniowej i pod folią, produkcji roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowli i produkcji materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowo-fermowego (...), zaś w art. 2 ust. 3 wskazał, że "działami specjalnymi produkcji rolnej są: uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermowa hodowla i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowla i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, hodowla dżdżownic, hodowla entomofagów, hodowla jedwabników, prowadzenie pasiek oraz hodowla i chów innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym". Takie same definicje zostały sformułowane w ustawie z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 865 ze zm.) (art. 2 ust. 2 i 3). Definicja "działalności rolniczej" znajduje się również w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz.1256 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy - za "działalność rolniczą" uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb". Identyczna definicja została sformułowana w art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2019r., poz. 1170 ze zm.)

Przytoczone definicje "działalności rolniczej" bezspornie za przedmiot mają zwierzęta i rośliny, które – jako element przyrody ożywionej – podlegają szczególnym regulacjom i nadzorowi właściwych inspekcji i organów (akcentuje to również definicja "rolnictwa" PWN, sjp.pwn.pl). To właśnie taki "przedmiot" odróżnia tę działalność od innych działalności. Sposoby postępowania z tymi "przedmiotami" nie są dowolne, a więc również prowadzenie działalności gospodarczej, której są "przedmiotem", musi uwzględniać wymagania innych przepisów, w szczególności z zakresu odpowiedniej ochrony. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz.1362) – przez "prowadzenie działalności rolniczej" należy rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej (...). W związku z tym to, że działalność taka jest prowadzona na dużą skalę, nie wyłącza jej rolniczego charakteru.

Należy jednocześnie zauważyć, że ustawodawca formułując definicje legalne "działalności rolniczej" wyraźnie wyodrębnia spośród wielu wymienionych w niej sposobów postępowania ze zwierzętami/roślinami, obok "działalności polegającej na wytwarzaniu produktów roślinnych/zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu", także działalność polegającą na "produkcji zwierzęcej typu przemysłowo – fermowego", a jako "dział specjalny produkcji rolnej" traktuje "fermową hodowlę i chów drobiu rzeźnego i nieśnego". Wynika z tego jasno, że ustawodawca dostrzega różnice pomiędzy "zwykłą" hodowlą a hodowlą typu fermowego, przemysłowego, choć obie te hodowle zalicza do działalności rolniczej. Jednocześnie ustawodawca w żadnych przepisach nie precyzuje, na czym ma polegać "produkcja zwierzęca typu przemysłowo - fermowego". W potocznym rozumieniu "fermy" to gospodarstwa rolne. Jednak pojęcie to w powiązaniu z takimi określeniami, jak "produkcja", "przemysłowy", niewątpliwie modyfikuje istotnie jego znaczenie. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN - "przemysł to produkcja materialna polegająca na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych" (strona internetowa sjp.pwn.pl). Posłużenie się tym pojęciem w odniesieniu do "działalności rolniczej" oznacza, że chodzi o działalność, której celem jest wytworzenie jak najwięcej określonych "produktów", co wymaga z jednej strony wymaga znacznej ilości nakładów, w tym poza dużą ilością zwierząt, także określonych urządzeń technologicznych, obiektów budowlanych i infrastruktury, organizacji etc.

Za tym, że ustawodawca wyraźnie wyodrębnia spośród ogólnej działalności rolniczej, działalność rolniczą przemysłową/fermową przemawia również to, że w rozporządzeniu w/s o.ś - dzieli działalność polegającą na chowie lub hodowli zwierząt, zależnie od rozmiarów hodowli czy chowu zwierząt - na przedsięwzięcia mogące zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z § 2 pkt 51 rozporządzenie w/s o.ś w brzmieniu wynika bowiem, że "chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza) (...) należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast "chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w pkt 103 (dotyczącym wyłącznie hodowli norek) a) w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP i mniejszej niż 210 DJP - jeżeli ta działalność będzie prowadzona: w odległości mniejszej niż 210 m od terenów lub gruntów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. mieszkaniowych, rolnych zabudowanych zajętych pod budynki mieszkalne, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone, zrealizowanego, realizowanego lub planowanego przedsięwzięcia chowu lub hodowli zwierząt innych niż norki, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP; na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP i mniejszej niż 210 DJP - na obszarach innych niż wymienione w lit. a". (§ 3 pkt 104 w aktualnym brzmieniu).

Nie ulega wątpliwości, że z takiego podziału wynika również to, że pozostaje jeszcze trzecia grupa przedsięwzięć, obejmujących mniejsze hodowle (o mniejszej liczbie zwierząt), z którymi wiąże się słabsze oddziaływanie na środowisko.

Z kolei w ustawie z dnia z dnia 9 listopada 2018 r. o restrukturyzacji zadłużenia podmiotów prowadzących gospodarstwa rolne (Dz.U. z 2019r., poz.

33. w art. 1 ust. 4 ustawodawca dzieli te podmioty na "małe, średnie lub duże przedsiębiorstwa" (w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z 01.07.2014.)

Powyższe prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyróżniając spośród różnych form działalności rolniczej, szczególny jej rodzaj typu przemysłowego, fermowego, ma na myśli działalność rolniczą, która w istocie nosi cechy zorganizowanego przedsiębiorstwa. Działalność rolniczą typu fermowego ma więc podwójny charakter - rolniczy przedmiot (dotyczący zwierząt i roślin) i przemysłowy sposób hodowli, cechujący się wysokim stopniem zorganizowania i technologii produkcji oraz - co należy podkreślić - dużą skalą oddziaływań na środowisko.

Na to, że intencją racjonalnego ustawodawcy było wyodrębnienie spośród ogólnej "działalności rolniczej" - działalność rolniczą typu fermowego, przemysłowego wskazują także inne przepisy: rozporządzenie PKD, w którym wyodrębniono Sekcję A – "działalność w rolnictwie (...), a w niej Dział 01 – "Uprawy rolne, chów i hodowla zwierząt (...)" obejmujący "chów i hodowlę zwierząt oraz wytwarzanie produktów zwierzęcych", a w podklasie "PKD 01.47.Z" wskazano "chów i hodowla zwierząt oraz wytwarzanie produktów zwierzęcych" oraz rozporządzenia PKOB, w którym wyraźnie rozróżniono grupę 127 – obejmującą - "Pozostałe budynki niemieszkalne", do której należą "Budynki gospodarstw rolnych"- klasa 1271, w tym m.in. "przemysłowe fermy drobiu" od klasy 125 "Budynki przemysłowe i magazynowe oraz związane z tymi budynkami budowle i urządzenia" sytuowane w ramach terenów przemysłowych.

Analiza definicji legalnych, zawartych w tych przepisach w tym przede wszystkim "działalności rolniczej", a także analiza językowego znaczenia pojęcia "przemysłowy" pozwalają na uznanie, że ustawodawca przez "fermy przemysłowe" rozumie gospodarstwa, których przedmiotem jest działalność rolnicza polegająca na hodowli lub chowie zwierząt, o znacznych rozmiarach, o dużym stopniu zorganizowania, charakterystycznym dla przedsiębiorstw i cechująca się istotnym oddziaływaniem na środowisko. Ferma przemysłowa jest więc – jak wyżej wskazano - działalnością o podwójnym charakterze - rolniczym i przemysłowym.

Niewątpliwie sporna inwestycja polegająca na budowie fermy drobiu, obejmującej 6 kurników o łącznej liczbie 267 428 szt. brojlerów na jeden cykl przy przewidywanych 6,5 cyklach w ciągu roku (43 738/1 kurnik) – czyli 1049,71 DJP na jeden cykl, spełnia kryteria, pozwalające uznać ją za "fermę przemysłową" w przedstawionym rozumieniu, ze względu na jej rolniczy "przedmiot", planowaną wielkość produkcji i związany z tym stopień zaangażowania środków technicznych i organizacyjnych oraz różnego rodzaju oddziaływania, z uwagi na które inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. (podobnie prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 15 października 2019r., II SA/Lu 284/19).

Ocena zgodności takiej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga więc uwzględnienia podwójnego jej charakteru, przy czym ocena ta powinna następować poprzez porównanie typowych jej cech i postanowień planu dla danego terenu. Ubocznie należy wyrazić stanowisko, że mając na uwadze istotę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, którą jest wyodrębnienie obszarów pod różne formy zagospodarowania, a także potrzebę zapewnienia jak najpełniejszej realizacji określonych w planie poszczególnych form zagospodarowania, wskazane byłoby wyraźne i jednoznaczne określanie w planach terenów dopuszczających działalność rolniczą typu fermowego przemysłowego. Nie ulega wątpliwości, że ze względu na ilość i różnorodność oddziaływań takich ferm na otoczenie, dochodzić może do istotnych konfliktów interesów różnych grup społecznych, a nawet do ograniczenia wykorzystywania sąsiednich terenów zgodnie z ich przeznaczeniem przewidzianym w planie. W sytuacji natomiast, gdy plan miejscowy nie przewiduje takich terenów wprost i jednoznacznie, ustalenie czy na danym obszarze jest możliwe lokalizacja takiej fermy, wymaga wykładni systemowej całego planu, nie jest przy tym wykluczone, że ze względu na brak zgodności takich cech działalności rolniczej typu fermowego z cechami dopuszczalnego w granicach danego obszaru zagospodarowania, lokalizowanie takiej fermy nie będzie możliwe.

W niniejszej sprawie organy w pełni trafnie uznały, że sporna inwestycja o rolno - przemysłowym charakterze, nie jest dopuszczalna w m.p.z.p. przewidującym na terenie nią objętym przeznaczenie rolniczo - zagrodowe. Wprawdzie w § 22 m.p.z.p. jest mowa o "lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną", to jednak wykładnia celowościowa całego przepisu § 22 m.p.z.p. nie pozwala na przyjęcie, że chodzi w nim także o produkcję rolną typu przemysłowego. Obszar III.2R to teren rolniczy z istniejącą zabudową zagrodową, z możliwością jej przebudowy i modernizacji, a także z dopuszczalną zmianą istniejącej zabudowy zagrodowej na rekreacyjną, obsługi turystycznej, usług niepowodujących szkodliwego oddziaływania na środowisko. "Nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną", o której mowa w tym przepisie, nie można więc rozumieć jako zabudowy rolno - przemysłowej typu fermowego. Taka zabudowa pozostawałaby w konflikcie z pozostałą zabudową wymienioną w tym przepisie, która wyraźnie kładzie nacisk na wykorzystywanie tego terenu dla działalności życiowej, osobistej rolników, co jest nie do pogodzenia z przemysłową działalnością ferm.

Porównując przewidziane w przepisach cechy zagospodarowania dla działki nr [...] (na której planowana jest większość inwestycji) z cechami spornej inwestycji, należącej do przedsięwzięć mających charakter fermy przemysłowej w przedstawionym wyżej rozumieniu, stwierdzić należy, że nie można uznać, by w terenie "III.2R była dopuszczalna realizacja spornej inwestycji.

W świetle powyższego, wobec braku zgodności spornej inwestycji z m.p.z.p., organ zasadnie odmówił wydania dla tej inwestycji decyzji środowiskowej. Wbrew stanowisku skarżącego, wobec niezgodności inwestycji z planem miejscowym, nie było konieczności szczegółowego badania raportu oddziaływania na środowisko i odnoszenia się do tego raportu.

Zarzuty skargi dotyczące wadliwej oceny przez organy zgodności inwestycji z m.p.z.p., a więc naruszenia przepisów postępowania art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., z przedstawionych wyżej powodów nie zasługują na uwzględnienie.

Organ nie naruszył również w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia przepisu art. 8 § 2 k.p.a. Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącym, że zasada pogłębiania zaufania stron do organów władzy publicznej wyrażona w tym przepisie wymaga spójności oświadczeń wyrażanych przez organ w pismach procesowych w ramach danego postępowania, to jednak naruszenia tej zasady w niniejszej sprawie nie można uznać za istotne, mające wpływ na wynik. Wskazana przez skarżącego rozbieżność dotyczy stanowiska organu I instancji (który w piśmie z dnia [...] lipca 2020r. skierowanym do RDOŚ w L. twierdził, że inwestycja jest zgodna z m.p.z.p.), a następnie ten sam organ I instancji wydał decyzję odmowną ze względu na niezgodność przedsięwzięcia z m.p.z.p.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze obszernie wyjaśniło, jak interpretuje zapisy m.p.z.p. oraz jak rozumie pojęcie "zabudowy zagrodowej". Szczegółowa analiza doprowadziła ten organ do przekonania, że inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. Podkreślić należy, że organ odwoławczy działający jako organ II instancji ma obowiązek samodzielnie ustalić stan faktyczny i prawny sprawy, a więc samodzielnie, niezależnie od organu I instancji, rozpoznać sprawę. Na tym bowiem podlega zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Działanie Kolegium rozpatrującego odwołania w niniejszej sprawie nie nosi cech niespójności, a w obszernym uzasadnieniu szczegółowo przedstawiło argumentację swojego stanowiska. W sytuacji występującej w sprawie nie można więc zarzucić wydania zaskarżonej decyzji z istotnym naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a., pomimo początkowych wątpliwości organu I instancji co do zgodności inwestycji z m.p.z.p.

Z przedstawionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.