Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. nr [...],Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Z. W., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy T. L. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego z 23 lipca 2019 r., znak: [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad S. W..
Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku Z. W. orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 20 ust. 3 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.").
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił:
- - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt uzyskania i pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- - naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, co z kolei uniemożliwiło skarżącemu dokonanie wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując iż sam fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalania organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i 9 k.p.a. przez niewypełnienie obowiązku pouczenia skarżącego o treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. i możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia.
W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez ustalenie Z. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. W..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r. Wskazał, że skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wskazało, że warunkiem skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunkiem wydania decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest więc zrzeczenie się ustalonego już prawa do zasiłku, co następuje poprzez złożenie oświadczenia woli w tym zakresie. Oświadczenie powinno uprawniać organ do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia konkurencyjnego. Skarżący takiego oświadczenia nie złożył.
W ocenie Kolegium wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego powinno, co do zasady, nastąpić po uchyleniu lub wraz z uchyleniem decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna, gdyż tylko w takiej sytuacji nie zajdzie okoliczność wyłączjąca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest, zgodnie z treścią tego przepisu, ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ administracji nie jest uprawniony do uchylenia decyzji z urzędu.
Według organu odwoławczego skarżący dysponował informacją, że okoliczność pobierania zasiłku stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i mógł podjąć działania prowadzące do rezygnacji z konkurencyjnego świadczenia.
W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, wnosząc o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nie pouczył skarżącego o prawie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym zaistniała sytuacja, w wyniku której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej otrzymuje świadczenie mniej korzystne.
W konsekwencji – w jego ocenie - zaskarżone decyzje powinny zostać uchylone, gdyż zostały wydane w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że skarżący dysponował informacją, że okoliczność pobierania zasiłku stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i mógł podjąć działania prowadzące do rezygnacji z konkurencyjnego świadczenia, a w szczególności złożyć oświadczenie w tym przedmiocie na dowolnym etapie postępowania, tym bardziej, że korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Ustawodawca wskazał w art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń "... wybrane przez osobę uprawnioną...". Dlatego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. By wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. mógł być skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Kierując się zasadami zawartymi w art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie - winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.
Organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 155 k.p.a.) w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji winien rozważyć także powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią winno być dla organów administracji publicznej jedynie takie załatwienie sprawy, by zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem, wsparcia ze środków publicznych (wyrok NSA z 13.7.2018 r. I OSK 235/18, Lex 2531523; art. 18, 69 i 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP).
Kierując się zasadami zawartymi w ww. przepisach k.p.a., w toku wszczętego postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ orzekający winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyjaśnieniu tego zagadnienia nie służyło powołanie w piśmie z 8 lipca 2019 r. (k.11) oraz w uzasadnieniu decyzji z 23 lipca 2019 r. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. (mylnie wskazanego jako art. 7 ust. 5 pkt 1 lit. b – k. 13v.).
Przytoczenie treści przepisu mającego w sprawie zastosowanie nie może być uznane za realizację dyrektywy art.9 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje bowiem organy administracji do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Stąd informacja kierowana do skarżącego powinna być zindywidualizowana i stwierdzać, że jedyną przeszkodą do uzyskania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że pobiera on specjalny zasiłek opiekuńczy. Jednocześnie organ powinien poinformować skarżącego, że w związku z tym na mocy art. 27 ust. 5 u.ś.r. przysługuje mu prawo wyboru rodzaju świadczenia, które chce otrzymywać oraz, że realizacja tego prawa w niniejszej sprawie wiąże się z rezygnacją z prawa do otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jedynie takie pouczenie spełnia dyrektywę z art. 8 k.p.a., pogłębia bowiem zaufanie obywatela do działania organów administracji, które informując w w/w sposób rzeczywiście zapewniają stronie prawo wyboru.
Taka wykładnia art. 8 i 9 k.p.a. zgodna jest ze wskazaniami w tym zakresie zawartymi w uzasadnieniu wyroków Naczelnego Sadu Administracyjnego sygn. akt I OSK 200/19 i I OSK 1175/18.
W ocenie Sądu nietrafny jest także podnoszony w odpowiedzi na skargę argument, że skarżącego reprezentował profesjonalny pełnomocnik, w związku z czym organ nie miał obowiązku informowania skarżącego o konsekwencjach niezłożenia wniosku o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Podkreślić należy, że adwokat nie reprezentował skarżącego w toku postępowania przed organem I instancji, bowiem ustanowiony został na etapie sporządzania odwołania i postępowania przed Kolegium. Ponadto nawet gdyby adwokat wniósł o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w odwołaniu, to wniosek taki nie mógł być rozpoznany przez Kolegium.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), to organ nie może czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego. Wręcz przeciwnie - winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.
Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego tj. świadczenia pielęgnacyjnego bądź uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe ma na celu jedynie wyeliminowanie sytuacji, w której organ niejako z góry, z uwagi na fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, odmawiałby przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Nie może dojść do sytuacji, w której po przyznaniu jednego świadczenia, uniemożliwia się uzyskanie świadczenia korzystniejszego tylko dlatego, że zostało przyznane to pierwsze.
Nie można zaistniałej sytuacji, niekorzystnej dla skarżącego, uznać za nieodwracalną. W następstwie kolejnych zmian art. 17 u.ś.r. doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniących się znacznie wysokością. Powyższe nie może jednakże pozbawiać uprawnionego prawa wyboru, z którego ze świadczeń chce korzystać. Co więcej ustawodawca, w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazał wyraźnie, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Dlatego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie, jak twierdzi organ, wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją.
To, że osoba zainteresowana pobiera jedno z ww. świadczeń, nie przesądza o braku możliwości zmiany i przyznania korzystniejszego świadczenia. Odmienna interpretacja mogłaby prowadziłaby do nadużyć i nierównego (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz niesprawiedliwego traktowania podmiotów znajdujących się w porównywalnej sytuacji (takie stanowisko zaprezentowane zostało w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1175/18 oraz z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 200/19).
Z tych względów Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości [...] zł.