Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania H. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Przywołaną na wstępie decyzją organu I instancji odmówiono przyznania H. G. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babką A. B., o który wnioskowała w dniu [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że specjalny zasiłek opiekuńczy może być przyznany osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Organ administracji wskazał, że obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnej A. B. ciąży natomiast w pierwszej kolejności na jej córkach W. B. oraz W.K. W. B., ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności, nie jest w stanie sprawować opieki nad matką, jednakże ze zgromadzonych dokumentów nie wynika - jak stwierdził organ I instancji - że opieki tej nie jest w stanie sprawować druga córka A. B. - W. K., która jest aktywna zawodowo. Obowiązek alimentacyjny córki wobec matki wyprzedza zaś obowiązek alimentacyjny wnuczki.
W odwołaniu od powyższej decyzji H. G. podniosła, że zapadłe rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące, albowiem to ona faktycznie całodobowo sprawuje opiekę nad babka A. B.. Matka odwołująca - W. K., wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jest osobą chorą i sama wymaga pomocy. Wprawdzie prowadzi niewielkie gospodarstwo rolne, jednak wynika to z faktu, iż ma zobowiązania wynikające z umowy z ARiMR i bankiem, którą zawarła, gdy była zdrowa. Po wygaśnięciu tych umów będzie mogła przejść na rentę chorobową.
W oparciu o powyższe argumenty strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie jej żądanego świadczenia.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wskazując, że w świetle tych regulacji o możliwości przyznania H. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego rozstrzyga w pierwszej kolejności ustalenie, czy na wymienionej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babki A. B., z powodu niemożliwości uczynienia zadość temu obowiązkowi przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności.
Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, że A. B. jest osobą niepełnosprawną, dysponującą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe i wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Obowiązek opieki nad wymienioną obciąża jej córki W. B. i W. K.. W. B. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co - zdaniem organu odwoławczego - wyłącza możliwość sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Obowiązek alimentacyjny z mocy ustawy obciąża natomiast W. K. - matkę H. G..
Organ II instancji wyjaśnił, że w toku postępowania H. G. oświadczyła, iż sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną babką A. B. i w związku z tym rezygnuje z pracy w gospodarstwie rolnym (protokół przesłuchania strony z dnia [...] stycznia 2016r.). Jej matka W. K., zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, oświadczyła natomiast, iż nie sprawuje opieki nad matką, gdyż ma problemy zdrowotne z kręgosłupem i nie może podnosić ciężkich rzeczy, jest po operacji i ma zalecony oszczędny tryb życia (protokół z przesłuchania strony z dnia [...] stycznia 2016r.).
Weryfikując powyższe oświadczenia Kolegium ustaliło, że W. K. ma 53 lata, pracuje w gospodarstwie rolnym oraz prowadzi działalność gospodarczą, którą zapoczątkowała w 2011 r. W 2014 r. przeszła operację chirurgiczną, oraz leczyła się onkologicznie i kardiologicznie. W toku postępowania przedłożyła zaświadczenia lekarskie: z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym stwierdzono, iż wymaga stałego leczenia oraz z dnia [...] lutego 2016 r., w którym stwierdzono, że cierpi na dyskopatię i przewlekłą rwę kulszową oraz oczekuje na diagnostykę schorzeń. W ostatnim z powyższych zaświadczeń lekarz dodał, że W. K. winna przestrzegać "bezwzględnego zakazu dźwigania i dużego wysiłku fizycznego".
W ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe nie wykazało, że można aktualnie mówić o zwolnieniu W. K. z obowiązku alimentacyjnego wobec matki A. B.. W przypadku wymienionej nie można bowiem na razie stwierdzić, iż schorzenia, na które cierpi, wyłączają ją bezwzględnie i na stałe z możliwości świadczenia opieki nad matką A. B.. Organ podkreślił, że choć leczyła się i leczy nadal z powodu różnych schorzeń, nie dysponuje orzeczeniem o niepełnosprawności, które wskazywałoby jednoznacznie na trwałe ograniczenie lub niemożność sprawowania opieki nad matką. Zdaniem Kolegium W. K., pomimo zaleceń dotyczących oszczędnego trybu życia, jest w stanie samodzielnie sprawować opiekę nad matką i wykonywać większość czynności opiekuńczych (gotowanie posiłków, sprzątanie, podawanie leków, większość zabiegów higienicznych). Ze względu na problemy z kręgosłupem, w przypadku konieczności wykonywania przy niepełnosprawnej czynności wymagających dźwigania, może natomiast skorzystać z pomocy mieszkających z nią córki i zięcia.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że w aktualnym stanie sprawy nie można stwierdzić, iż na skutek sytuacji zdrowotnej W. K. zniesiony został obciążający ją obowiązek alimentacyjny wobec matki ani, że obowiązek ten przeszedł na wnuczkę niepełnosprawnej A. B. - H. G.. W tej sytuacji H. G. - pomimo, iż oświadcza, że faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną babką - nie może otrzymać specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Końcowo organ odwoławczy dodał, że akta sprawy wskazują również, że wnioskodawczyni H. G. jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Z treści zaświadczenia KRUS Placówka Terenowa w H. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, że strona od dnia [...] listopada 2008 r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, przy czym w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] lutego 2016 r. ubezpieczeniu temu podlegała z mocy ustawy, w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim, jako rolnik sprawujący opiekę nad dzieckiem, zaś od dnia [...] lutego 2016 r. do nadal - z mocy ustawy, w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Zdaniem Kolegium ww. zaświadczenie wskazuje, że odwołująca nie spełniła wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem prowadzi gospodarstwo rolne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną H. G. wniosła o jej uchylenie, a także uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, z powodu - jak wskazała - "zastosowania błędnych przepisów i błędną interpretację materiałów dowodowych i stanu faktycznego sprawy".
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że to ona ma obowiązek alimentacyjny wobec babki - A. B., albowiem nie ma innej osoby, która mogłaby podjąć się opieki nad nią. W ocenie skarżącej, przerzucanie obowiązku sprawowania tej opieki na W. K. jest niezasadne. Matka skarżącej jest bowiem sama osobą chorą, co potwierdzają zaświadczenia lekarskie. Fakt posiadania przez nią niewielkiego gospodarstwa rolnego - w ocenie H. G. - nie świadczy o tym, że matka skarżącej jest w pełni aktywna zawodowo. Skarżąca wyjaśniła, że do pracy w gospodarstwie jej matka zatrudnia pracownika. Prowadzenie przez W. G. działalności gospodarczej związane jest natomiast ze zobowiązaniem wynikającym z umowy zawartej z bankiem i z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Po wygaśnięciu tej umowy zamierza ona natomiast przejść na rentę chorobową.
W ocenie skarżącej, w świetle przepisów prawa, " (...) jeżeli opieka sprawia nadmierną trudność, to zwalnia osobę zobowiązaną do obowiązku alimentacyjnego z tego obowiązku". Jej matka nie jest zaś w stanie samodzielnie sprawować opiekę nad A. B.. Jeżeli zaś skarżąca musiałaby i tak być obecna przy tej opiece, to nie mogłaby pracować w gospodarstwie rolnym lub podjąć innego zatrudnienia.
Skarżąca stwierdziła, że według konstytucyjnej zasady równości nie jest istotna kolejność osób zobowiązanych do alimentacji, zaś art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje jedynie ogólnie na osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki.
Odnosząc się do dodatkowego argumentu użytego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, iż wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia, albowiem z przedłożonego przez nią zaświadczenia z KRUS wynika, że jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne, skarżąca stwierdziła, że ustalenie to nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Skarżąca przyznała, że jest właścicielem gruntów ornych o powierzchni 3,10 ha, a także, że podlega ubezpieczeniu w KRUS, jednak - w jej ocenie - nie oznacza to, że "musi prowadzić gospodarstwo" zwłaszcza, że w aktach sprawy znajduje się jej oświadczenie o rezygnacji z zatrudnienia.
Podsumowując skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, a ponadto nie jest zgodna z obowiązującym prawem, wobec czego wnosi o jej uchylenie w całości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu, który uzasadniałby ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.".
Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 oraz z 2016 r. poz. 406 i 1271) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764 zł (art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.ś.r. i § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna – Dz. U. z 2015 r. poz. 1238).
Należy zauważyć, że ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego następuje w drodze decyzji związanej, co oznacza, że w razie spełnienia przez stronę ustawowych przesłanek uprawniających do tego świadczenia, obowiązkiem właściwego organu administracji jest jego przyznanie, a w razie nieziszczenia się tych przesłanek, organ administracji nie może wskazanego świadczenia przyznać.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że A. B. (babcia skarżącej) legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w H. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] - k. 70 akt adm.). Bezspornym jest również to, że rzeczywistą opiekę na A. B. sprawuje jej wnuczka - skarżąca H. G.. Okolicznością niekwestionowaną przez organy obu instancji było również zachowanie przez skarżącą kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 16a ust. 2 u.ś.r.
Negatywna decyzja organu I instancji opierała się natomiast na stanowisku, iż skarżąca nie jest zobowiązana do alimentacji wobec babci, bowiem jej obowiązki w tym zakresie wyprzedzają obowiązki alimentacyjne córki A. B. (a matki skarżącej) - W. K.. Organ odwoławczy zaaprobował powyższe twierdzenie, zaś jako dodatkowy powód odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia podał okoliczność, iż skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego i z tego tytułu - jako rolnik - jest objęta ubezpieczeniem społecznym rolników, co potwierdza treść załączonego do akt sprawy zaświadczenia KRUS Placówki Terenowej w H. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] (k. 56 akt adm.). Kolegium uznało bowiem na tej podstawie, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki.
W kontekście powyższych argumentów wyjaśnić w pierwszej kolejności wypada, że zgodnie z przepisem art. 128 ustawy z dnia [...] lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 ze zm.), dalej jako "k.r.o.", obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.
Według art. 129 § 1 k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o., krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W myśl zaś przepisu art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Z przytoczonych regulacji istotnie wynika zatem, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez dalszą osobę (np. wnuczkę) - w stosunku bliskości względem osoby wymagającej opieki - możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji (np. córki), to jest, gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Taki wniosek został już wyrażony w judykaturze sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1035/13, LEX 1401762).
W ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów obu instancji w powyższej kwestii nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy córka wymagającej opieki A. B. - W. K., może spełniać swój obowiązek alimentacyjny w zakresie opieki nad potrzebującą matką w istniejących okolicznościach faktycznych. Podkreślić należy, że przepisy k.r.o. nie wyjaśniają, w jakich przypadkach osoba zobowiązana do alimentacji w bliższej kolejności nie jest w stanie czynić zadość swemu obowiązkowi (ani też w jakich sytuacjach należy przyjąć, że wypełnienia tego obowiązku łączy się z nadmiernymi trudnościami - art. 132 k.r.o.). Oceny tej okoliczności organy administracji zobowiązane są zatem dokonywać każdorazowo, w realiach konkretnej sprawy, zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Oceniając tę okoliczność niewątpliwie należy wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności obiektywne, w tym również takie kwestie, jak wiek, stan zdrowia, indywidualną sytuację rodzinną i dochodową, czy miejsce zamieszkania osoby zobowiązanej do alimentacji w bliższej kolejności.
W niniejszej sprawie organy co najmniej przedwcześnie założyły, że w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek alimentacyjny wobec A. B. jest w stanie spełniać jej córka W. K.. W ocenie Sądu organy nie zweryfikowały bowiem w wystarczającym stopniu argumentów skarżącej dotyczących złego stanu zdrowia jej matki, bezpodstawnie zakładając, że o braku możliwości sprawowania opieki nad A. B. przez W. K. mogłoby świadczyć wyłącznie legitymowanie się przez tę ostatnią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy - oceniając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a u.ś.r. - w istocie zatem zastosowały do tego wniosku przesłankę negatywną z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. (dotyczącą warunków przyznania innego rodzaju świadczenia, tj. świadczenia pielęgnacyjnego), co - zdaniem Sądu - było nieuzasadnione, skoro analogicznej przesłanki negatywnej nie zawarto bezpośrednio w treści art. 16a u.ś.r.
W konsekwencji decyzje organów obu instancji zostały oparte na niewystarczających ustaleniach faktycznych w powyższej kwestii, co stanowiło naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Opisane wyżej uchybienie nie może jednak skutkować uwzględnieniem skargi, albowiem pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem błędnego uzasadnienia kontrolowanych decyzji (w przypadku zaskarżonej decyzji - częściowo błędnego), podjęte przez organy obu instancji w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe, o czym przesądza okoliczność dostrzeżona dopiero w decyzji drugoinstancyjnej, a mianowicie, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego (posiada udział w [...] części gruntów rolnych o powierzchni 8,2800 ha fizycznych - 10,4630 ha przeliczeniowych - zaświadczenie Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2015 r., k. 52 akt adm.) i z tego tytułu jest ubezpieczona w KRUS jako rolnik (zaświadczenie KRUS z dnia [...] listopada 2015 r., k. 56 akt adm.).
Należy zgodzić się z Kolegium, że uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ust. 1 u.ś.r. przez osobę, która jest rolnikiem w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 277 ze zm.), nie jest możliwe, bowiem prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tegoż świadczenia. Do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (ani też - co oczywiste - pojęcie "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej"). Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest bowiem formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 975/13, LEX nr 1398572).
W kwestii możliwości spełnienia przez rolnika przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wypowiedział się ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 (publ. ONSA i WSA 2013, nr 3, poz. 40), przyjmując tezę, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Wprawdzie uchwała ta została podjęta na gruncie art. 17 u.ś.r. regulującego kwestie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak mając na uwadze, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego również zostało przez ustawodawcę uzależnione od rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, powołaną wyżej tezę należy - w tym wypadku - uznać za aktualną również na gruncie art. 16a u.ś.r.
W tym stanie rzeczy, pomimo stwierdzenia wydania decyzji obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania, wobec braku wpływu tego naruszenia na prawidłowość rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.