Wyrok WSA w Lublinie z 21 listopada 2017 r., II SA/Lu 666/17

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r.

Sprawa

sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON uchyla zaskarżone postanowienie.

Skład

Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak przewodniczący
Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec
Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak sprawozdawca
Specjalista Beata Basak protokolant

Uzasadnienie

Pismem z dnia 8 marca 2017 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] poinformował A. (dalej także jako: skarżący) o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) likwidacji barier w komunikowaniu się, to jest zakupu komputera, z uwagi na niewystarczający limit środków PFRON przeznaczonych na realizację zadań z zakresu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych.

Od powyższego pisma A. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, odmawiającym mu przyznania dofinansowania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zarzucił organowi dyskryminację swojej osoby. Według skarżącego, powinien on otrzymać dofinansowanie, ponieważ organ dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi na ten cel. Ponadto, organ powinien wydać w tej sprawie decyzję zgodną z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie; Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie wydał w sprawie decyzji, a przedmiotowe pismo z 8 marca 2016 r. nie odpowiada wymogom decyzji określonym w art. 127 § 1 k.p.a. Z unormowań rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926); dalej jako: rozporządzenie, wydanego na podstawie art. 35a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 z późn. zm.), dalej jako: ustawa, wynika, że dofinansowanie likwidacji barier technicznych, o których mowa w art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy i § 2 pkt 4 rozporządzenia, następuje w drodze umowy. Zawarcie jej poprzedzone jest postępowaniem przeprowadzanym przez właściwy organ, mającym na celu zgromadzenie wymaganych dokumentów, ustalenie uprawnień do dofinansowania i zbadanie przesłanek określonych w § 6 rozporządzenia, a więc dokonanie oceny, czy dofinansowanie określonego urządzenia lub sprzętu jest uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności i umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem.

Postępowanie poprzedzające zawarcie umowy kończy się informacją o sposobie rozpatrzenia wniosku, skierowaną do wnioskodawcy. Przepis § 12 ust. 3b rozporządzenia nie precyzuje, co informacja ta powinna zawierać, jest jednak oczywiste, że wnioskodawca powinien być poinformowany co najmniej, o wysokości dofinansowania, które zostanie w drodze umowy przyznane albo o odmowie uwzględnienia jego wniosku o dofinansowanie.

Żaden jednak z przepisów ustawy i rozporządzenia, określającego tryb postępowania w sprawach o dofinansowanie nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. Przepisy te wyraźnie przewidują inną formę załatwienia sprawy, niż wydanie decyzji. Zatem, nie zachodzi podstawa do stosowania w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących decyzji jako formy załatwienia sprawy administracyjnej. Niewątpliwie rozstrzygnięcie, czy dofinansowanie na likwidację barier zostanie przyznane, nosi znamiona władczego działania organu administracji publicznej. Organ przesądza bowiem o możliwości przyznania jednostce bezzwrotnie określonej kwoty ze środków Funduszu, będących środkami publicznymi. Jest to zatem rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, wydane na podstawie przepisów prawa, odnoszące się do indywidualnie określonego adresata i konkretyzujące określone uprawnienie. Jednak okoliczność, że rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie jest jednostronnym, władczym aktem organu administracji publicznej, rozstrzygającym o indywidualnych uprawnieniach jednostki, nie przesądza sama przez się, że rozstrzygnięcie to zapada w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem organu drugiej instancji, z uwagi na niepowtarzalność kwot przyznanych co roku przez Fundusz na likwidację barier technicznych i w komunikowaniu się osób niepełnosprawnych i szybkość rozdysponowania tych kwot, ustawodawca zrezygnował z konstrukcji decyzji administracyjnej przy ustalaniu osób uprawnionych do pomocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r., A. zarzucił organowi naruszenie prawa, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje konieczność wydania decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, że wnosił o wydanie pozytywnej decyzji w sprawie wniosku i przyznania dofinansowania zakupu sprzętu w roku 2017. Ponadto, w uzasadnieniu skarżący zarzucił postanowieniu i poprzedzającej je informacji MOPR, naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, a w szczególności brak podjęcia przez organ niezbędnych czynności służących wyjaśnieniu stanu faktycznego, uwzględniających interes społeczny i interes strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego W [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez A. od pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia 8 marca 2017 r. o braku podstaw do dofinansowania ze środków PFRON zakupu sprzętu do likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych. Jako podstawę zaskarżonego postanowienia o charakterze formalnym, organ odwoławczy wskazał przepisy art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., uznając, że zachodzi w sprawie niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych – brak przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem Kolegium, kwestionowane przez skarżącego pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem nie spełnia określonych dla niej przesłanek. Przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jak i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie określają formy załatwienia sprawy w zakresie wniosku o dofinansowanie. Stosownie więc do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucję procesową niedopuszczalności odwołania, o której mowa w tym przepisie, należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przepisy szczególne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakteru decyzji administracyjnej, jako że w myśl art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej obu instancji nie odniosły się w jakikolwiek sposób do tego w jakim trybie i formie prawnej winno nastąpić rozpatrzenie wniosku o przyznanie ze środków ww. Funduszu dofinansowania likwidacji barier, w tym w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Ponadto, organy nie poinformowały skarżącego, czy i w jakim trybie może skorzystać z prawa zaskarżenia negatywnego merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku w przedmiotowej sprawie, czy w trybie administracyjnym, czy sądowym.

Dlatego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia formy, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ administracyjny w kwestii wniosku skarżącego z dnia 17 lutego 2017 r. Rozstrzygnięcia wymaga, czy stanowi on decyzję administracyjną, lub inny akt, czy też zwykłe pismo informacyjne, które nie podlega zaskarżeniu, jak zdają się uważać organy. Zagadnienia związane z rehabilitacją zawodową i społeczną oraz zatrudnianiem osób niepełnosprawnych regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. oraz wydane na podstawie art. 35a ust. 4 tej ustawy - rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub w całości rodzaje zadań określone w § 2 rozporządzenia, w tym likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych (pkt 4). Zgodnie z § 6 pkt. 2 o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych - osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności.

Dofinansowanie ze środków Funduszu zadań objętych rozporządzeniem następuje na pisemny wniosek, złożony do właściwego organu, którego wymogi określono w § 11 rozporządzenia. Tryb rozpatrywania wniosków o dofinansowanie określa § 12 rozporządzenia. Osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie (ust. 2). Zgodnie z § 12 ust. 3b rozporządzenia, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku.

Brak jednoznacznej wypowiedzi prawodawcy w kwestii formy, w jakiej organ administracji kwalifikuje podmioty do pomocy ze środków PFRON, każe poszukiwać jej rozstrzygnięcia drogą wykładni i kierowania się ogólnie przyjętymi zasadami prawa administracyjnego. Wskazać należy na treść art. 66 ustawy, zgodnie z którą w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Przyjęcie jednego z możliwych rozwiązań - odmowa dofinansowania, nie jest ani decyzją ani innym aktem lub czynnością z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) lub że, rozstrzygnięcie zapada w formie decyzji - nie może następować w sposób automatyczny, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających interpretacji, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Kwestia formy, w jakiej właściwy organ odmawia dofinansowania ze środków PFRON była sporna w doktrynie i judykaturze, w której prezentowano zarówno pogląd, że nieuwzględnienie takiego żądania stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 779/14), jak i wskazywano, że rozstrzygnięcie w tej materii stanowi decyzję administracyjną (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 232/12 LEX nr 1296354, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 861/16, wyroki WSA w Łodzi: z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Łd 360/17 i sygn. akt I SA/Łd 361/17 oraz wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1846/14; dostępne w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym składzie przychyla się do drugiego z powyżej prezentowanego stanowiska, aktualnie dominującego w orzecznictwie, że negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych (oraz innych form dofinansowania, do których stosuje się § 12 rozporządzenia) ma charakter decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym.

Obszerny wywód w tej kwestii można znaleźć między innymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2015 r., sygn. II GSK 1846/14. Analizując zasady przyznawania dofinansowania, określone w rozporządzeniu z 2002 r., Sąd zauważył, że uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu, następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności podejmowane przez organ administracji publicznej - właściwy do załatwienia sprawy, mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy, jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia, nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to decyzja administracyjna.

Dodatkowym wsparciem takiego stanowiska jest treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. II GPS 1/12, w której wskazano, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.), następuje w formie decyzji administracyjnej. Można w tym miejscu zauważyć, że w § 5 rozporządzenia również znalazło się sformułowanie, że starosta pisemnie informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku. Takie sformułowanie nie stanowi w ocenie NSA przeszkody w przyjęciu decyzyjnej formy załatwienia sprawy wniosku o przyznanie środków.

Konsekwencją przyjęcia prezentowanego stanowiska jest uznanie zasadności skargi A..

Organ drugiej instancji odmówił rozpoznania wniesionego odwołania od pisma MOPR-u z 8 marca 2017 r., stwierdzając brak przedmiotu zaskarżenia.

W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powyższe stanowisko jest przedwczesne, bowiem wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie zostało ono poprzedzone dostatecznym rozpatrzeniem okoliczności danej sprawy i oceny rzeczywistej treści oraz charakteru pisma z dnia 8 marca 2017 r., jak również treści i zarzutów środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącego w reakcji na powyższe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o jego żądaniu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2016 r. sygn. II OSK 1678/14, generalnie ujmując, w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się niekiedy nieco odformalizowane podejście w odniesieniu do interpretacji aktów i czynności organów administracji o doniosłości prawnej. Przykładem takiego podejścia jest uznawanie za decyzje administracyjne aktów, które posiadają określone elementy, ale nie są właściwie nazwane. Niekiedy także niektórym czynnościom stron można przypisać inny sens, aniżeli ich tytuł. Odformalizowanie postępowania administracyjnego ma jednak swoje granice – nie powinno ono zwłaszcza otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Interpretując działania administracji publicznej przede wszystkim należy kierować się tym, jaką formę temu działaniu nadał sam organ i czy ma ono podstawę prawną, względnie, jaką podstawę prawną należałoby ustalić. Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu/czynności, jest możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Wychodząc z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. W wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2762/14 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że o ile przy tym do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, które sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej, nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej.

W niniejszej sprawie, organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, dokonana oceny, jaki charakter ma opisane wyżej pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, stanowiące wyraz negatywnego rozpoznania żądania skarżącego, po przeprowadzeniu określonej przepisami prawa procedury administracyjnej.

Analizując treści pisma MOPR z dnia 8 marca 2017 r., organ drugiej instancji zwróci w szczególności uwagę, że mimo braku nazwania go decyzją, to zawiera ono oznaczenie organu, adresata, wyjaśnienie podstawy prawnej, datę wydania, a przede wszystkim rozstrzygnięcie. Z jego treści w sposób jednoznaczny wynika, że w związku ze złożonym przez A. wnioskiem o przyznanie dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier w komunikowaniu się, to jest zakupu komputera, odmówiono skarżącemu przyznania dofinansowania. Pismo to nie zawiera pouczenia o trybie wniesienia odwołania, które jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji. Należy ustalić, czy zachowane zostały terminy do zaskarżenia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia.

Ze względu na wykazane powyżej naruszenie przepisów art. 134 k.p.a oraz art. 127 k.p.a., sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.