Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego.
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
Pismem z dnia 2 lipca 2020 r. J. M. - opiekun prawny M. M., wniósł o przyznanie specjalnego zasiłku celowego w kwocie [...]zł. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, organ ustalił, że dochód na osobę w rodzinie wnioskującego wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe ustalone na podstawie art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wynoszące [...] zł na osobę w rodzinie. Na skutek powyższego, decyzją z dnia 21 lipca 2020 r., organ I instancji przyznał M. M. specjalny zasiłek celowy w wysokości [...] zł.
W odwołaniu od decyzji J. M. wyjaśnił, że w styczniu 2020 r. pracownica organu poinformowała go, że w tym roku organ nie może przyznawać specjalnego zasiłku celowego w wysokości [...] zł co miesiąc, jak to miało miejsce w roku ubiegłym, tylko co dwa miesiące, na co skarżący wyraził zgodę. W dalszej części pisma podniósł, że nikt nie przewidział, że w wyniku pandemii wzrosną znacznie koszty utrzymania oraz środków ochronnych, w związku z czym wniósł o "przywrócenie wypłaty specjalnego zasiłku celowego w wysokości [...] zł co miesiąc".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia [...]. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podkreślił, że specjalne zasiłki celowe są przyznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, a Kolegium nie ma uprawnień do przywrócenia przyznawania stronie tego zasiłku co miesiąc, gdyż jest on przyznawany na wniosek, a nie z urzędu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący szczegółowo przedstawił choroby swoje i matki, a także dochody i wydatki rodziny. Poprosił również o ocenę, czy zasiłek celowy dla matki należy jej się co miesiąc.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sprawa została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy wniosek taki został złożony przez obie strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że kontrola przeprowadzona przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji uznaniowych sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (vide, wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/10; wyrok NSA z dnia 6 września 2018 r, sygn. akt I OSK 2153/16, wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej powoływanej w skrócie jako CBOSA).
A zatem, w tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Badaniu podlega więc, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, a wydana decyzja należycie uzasadniona, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza granicami kontroli sądowej.
Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymując w mocy decyzje organu I instancji o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku celowego jednorazowo w wysokości [...] zł.
Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie między stronami sprowadza się jednak nie do oceny prawidłowości i zasadności wydania decyzji ustalającej specjalny zasiłek celowy we wskazanej powyżej kwocie jednorazowo, ale do oceny zasadności odmowy "przywrócenia specjalnego zasiłku celowego w wysokości [...] zł co miesiąc". Skarżący nie kwestionuje bowiem wysokości kwoty przyznanego specjalnego zasiłku celowego, a ubiega się o możliwość pobierania takiego zasiłku co miesiąc, jak miało to miejsce w roku ubiegłym. Zarówno odwołanie jak i skargę opiera na rozmowie z pracownikiem MCPR w Z., który stwierdził – według wyjaśnień skarżącego - że będzie teraz otrzymywał ten zasiłek raz na 2 miesiące.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm. - dalej jako: "u.p.s.").
Podkreślić należy, że ustawa o pomocy społecznej reguluje różne rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania.
Stosownie do treści art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., prawo do tego świadczenia przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynoszącego [...] zł. - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Z powołanego przepisu ustawy wynika, że podstawowym warunkiem umożliwiającym przyznanie pomocy jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustawodawca, w art. 41 u.p.s., przewidział możliwość przyznania, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe:
- 1) specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;
- 2) zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że użycie w powołanym, wyżej art. 41 u.p.s. przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że przyznawanie specjalnych zasiłków celowych z pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Dotyczy to zarówno samego faktu przyznania pomocy, jej wysokości jak i częstotliwości jej przyznawania.
Zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obligatoryjnych właściwy organ może przyznać świadczenie, lecz nie ma obowiązku udzielenia takiego wsparcia, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki określone w art. 39 ust. 1 i art. 41 u.p.s. Organ pomocy społecznej zawsze musi wziąć pod uwagę także wysokość przyznanych mu z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, w tym przede wszystkim osób, które nie posiadają żadnych dochodów lub których dochód jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego. Zadaniem pomocy społecznej nie jest bowiem utrzymywanie wszystkich osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Organy pomocy społecznej mają udzielać swoim podopiecznym niezbędnego wsparcia, a nie dostarczać im stałych źródeł utrzymania. Podkreślenia wymaga, że fakt przyznania, nawet kilkakrotnego, zasiłku celowego czy specjalnego zasiłku celowego nie rodzi po stronie podopiecznego roszczenia ani do otrzymania na każde żądanie podobnego wsparcia, ani przyznania świadczenia w podobnej, zgodnej z oczekiwaniami wysokości (por. wyrok NSA z 14 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2056/16, CBOSA).
Rozważając przyznanie specjalnego zasiłku celowego organ zobowiązany jest uwzględnić także wielkości przekazanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią, a także wielkość przyznanych kwot osobom, które tej pomocy potrzebują.
W trakcie postępowania ustalono, że dochód rodziny wnioskodawcy przekracza ustalone kryterium dochodowe. Dochód rodziny skarżącej wynosi bowiem [...] zł, zaś kryterium dochodowe dla 2 osobowej rodziny to kwota [...]zł. Nie mniej jednak, z akt sprawy wynika, że ze względu na bardzo trudną sytuację rodziny, otrzymuje ona od pewnego czasu specjalny zasiłek celowy w wysokości [...] zł miesięcznie.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd stwierdził, że organ przyznając skarżącej specjalny zasiłek celowy jednorazowo na leczenie w wysokości [...] zł, przeanalizował wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Pomimo, że nie przyznał świadczenia w żądanej wysokości, to nie zignorował problemów zdrowotnych wnioskodawcy i jego matki, ani zgłaszanych przez nich potrzeb. Jednakże mimo zrozumienia trudnej sytuacji skarżącej i jej opiekuna prawnego nie można skoncentrować się na zaspokojeniu wyłącznie ich potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób również oczekujących wsparcia finansowego. Z uwagi na ograniczone fundusze organy są zmuszone limitować pomoc także w stosunku do skarżącej.
Odnosząc się zaś do istoty problemu, stanowiącego główną oś sporu, Sąd podkreśla, że każdy wniosek złożony przez opiekuna prawnego skarżącej, podlega indywidualnemu rozpatrzeniu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, na którą powołuje się opiekun prawny skarżącej, a dotyczącą ustaleń wnioskodawcy z pracownikiem organu, co do częstotliwości przyznawania tego świadczenia.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że głównymi przesłankami udzielenia świadczeń normowanych w art. 41 u.p.s. są: przekroczenie kryterium dochodowego i wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie sądowym "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek wyrazisty, odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe (wyrok WSA w Gliwicach z 15.04.2008 r., IV SA/Gl 155/07, LEX nr 509368). Przypadek ten musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyrok WSA w Krakowie z 25.01.2012 r., III SA/Kr 401/11, LEX nr 1114175).
Specyfiką specjalnego zasiłku celowego, o które ubiega się skarżąca jest więc okoliczność wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", a więc każdorazowo wniosek o przyznanie takiego świadczenia powinien zawierać wskazanie takich okoliczności. Powyższe uzasadnia nieracjonalność wniosku skarżącego o "przywrócenie specjalnego zasiłku celowego", przyznawanego co miesiąc w roku ubiegłym. W procedurze administracyjnej nie ma bowiem instytucji "przywrócenia" świadczenia z pomocy społecznej, które zostało przyznane w procedurze wszczynanej na wniosek, a następnie skonsumowane.
Zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze podkreśla się, że specjalny zasiłek celowy nie może przybierać formy świadczenia cyklicznego, przyznawanego co miesiąc, albo wielokrotnie na te same cele, a do tego w istocie dąży skarżąca. Temu służy specjalny zasiłek okresowy, określony w art. 41 pkt 2 u.p.s., który jest przyznawany w sytuacji, gdy wyjątkowo niekorzystne konsekwencje rozciągnięte są w czasie, przy czym w tym przypadku musi również zachodzić "szczególnie uzasadniony przypadek" (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wyd. 4, s. 190-191; zob. także wyrok NSA z 6 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3026/14, CBOSA). Tego rodzaju zasiłek różni się istotnie od specjalnego zasiłku celowego albowiem zasiłek z art. 41 pkt 2 u.p.s. przyznawany jest pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku.
Nie mniej jednak ponownie należy podkreślić, że każdy odrębny wniosek skarżącej bądź jej opiekuna prawnego o przyznanie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego powinien być indywidualnie rozpatrzony.
Nawiązując natomiast do wniosku opiekuna prawnego skarżącej, zawartego w skardze, a dotyczącego zajęcia przez Sąd stanowiska w sprawie oceny, czy specjalny zasiłek celowy należy się jego matce co miesiąc, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.
Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Innymi słowy, Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc spraw co do meritum, a dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem wydanych decyzji. W świetle powyższego Sąd nie może zatem zajmować stanowiska co do oceny zasadności przyznawania specjalnego zasiłku celowego co miesiąc, ponieważ nie jest do tego uprawniony.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, bowiem organ odwoławczy w sposób dostateczny wyjaśnił sytuację materialną i życiową skarżącej oraz wyraźnie określił powody zajętego w sprawie stanowiska zawarte w jej uzasadnieniu. W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy.
Wobec przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – nie znajdując podstaw dla wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.