Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 685/19

Uzasadnienie

Decyzją z [...] r., znak: [...](1), Lekarz Weterynarii (dalej także: organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania Z. O. (dalej także: skarżący) od decyzji [...] Lekarza Weterynarii w Ł. (dalej: organ pierwszej instancji) z [...] r., znak: [...](P)(1), w przedmiocie nakazu niezwłocznego zabicia (uboju) zwierząt z gatunku świnie – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

16 lipca 2018 r. została przeprowadzona kontrola w gospodarstwie skarżącego, zamieszkałego w miejscowości O. D. 31, w wyniku której stwierdzono: brak ewidencji leczenia zwierząt, brak dokumentacji dotyczącej padłych zwierząt, brak środków dezynfekcyjnych w ilości niezbędnej do przeprowadzenia doraźnej dezynfekcji, w gospodarstwie brak odzieży i obuwia przeznaczonego tylko do obowiązkowego użycia w gospodarstwie, brak mat dezynfekcyjnych przed wejściami do pomieszczeń, w których utrzymywane są świnie i wyjściami z tych pomieszczeń, których szerokość jest nie mniejsza niż szerokość danego wejścia, a długość nie mniejsza niż 1 metr, brak maty dezynfekcyjnej przed wjazdem na teren gospodarstwa, w którym utrzymywane są świnie i wyjazdem z terenu tego gospodarstwa, których szerokość jest nie mniejsza niż szerokość wjazdu a długość nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego do gospodarstwa, a także stałego utrzymywania tych mat w stanie zapewniającym utrzymywanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego. W dniu kontroli w gospodarstwie znajdowało się 35 sztuk trzody chlewnej.

Decyzją z [...] r., znak: [...](P), organ pierwszej instancji, w oparciu o działając na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967 ze zm.; dalej także: u.o.z.z.), nakazał skarżącemu usunięcie niezwłoczne, nie dłużej jednak niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji, uchybień polegających na:

1. - niewyłożeniu mat dezynfekcyjnych przed wejściami do budynków lub pomieszczeń, w których utrzymywane są świnie i wyjściami z tych budynków lub pomieszczeń, których szerokość jest nie mniejsza niż szerokość danego wejścia, a długość nie mniejsza niż 1 metr;
2. - niewyłożeniu mat dezynfekcyjnych przed wjazdem do gospodarstwa, w którym utrzymywane są świnie i wyjazdem z tego gospodarstwa, których szerokość jest nie mniejsza niż szerokość wjazdu, a długość nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego do gospodarstwa;
3. - nieutrzymywaniu mat stale w stanie zapewniającym utrzymywanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego;
4. - nieużywaniu przez osoby wykonujące czynności związane z obsługą świń odzieży ochronnej oraz obuwia ochronnego przeznaczonego wyłącznie do wykonywania tych czynności.

W trakcie kontroli przeprowadzonej 11 marca 2019 r. stwierdzono wykonanie przez skarżącego wszystkich zaleceń wykazanych w decyzji z [...] r. W dniu kontroli w gospodarstwie znajdowało się 27 sztuk trzody chlewnej.

Po dwóch miesiącach – w dniu 11 maja 2019 r. została przeprowadzona ponowna kontrola w gospodarstwie skarżącego, w wyniku której stwierdzono: stary wzór księgi rejestracji stada świń, brak spisu świń z podziałem na grupy technologiczne, brak maty dezynfekcyjnej przed wjazdem na teren gospodarstwa, w którym utrzymywane są świnie i przed wyjazdem z terenu tego gospodarstwa, przy czym szerokość wyłożonych mat powinna być nie mniejsza niż szerokość wjazdu i wyjazdu, a długość nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego do tego gospodarstwa lub wyjeżdżającego z tego gospodarstwa, a także brak stałego utrzymywania tych mat w stanie zapewniającym utrzymywanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego, brak bieżącego oczyszczania i odkażania narzędzi oraz sprzętu wykorzystywanego do obsługi świń, brak stosowania środków higieny niezbędnej do ograniczenia ryzyka szerzenia się ASF, w tym mycia, a następnie odkażania rąk oraz czyszczenia i odkażania obuwia, brak wdrożenia programu monitorowania i zwalczania gryzoni, brak prowadzenia rejestru środków transportu do przewozu świń, paszy lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu art. 3 pkt. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, wjeżdżających na teren gospodarstwa oraz brak rejestru wejść osób do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie. W dniu kontroli w gospodarstwie znajdowały się 44 sztuki trzody chlewnej.

Decyzją z [...] r., znak: [...](P)(1), organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 2 u.o.z.z., nakazał skarżącemu niezwłoczne, ale nie później niż w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, zabicie lub ubój wszystkich posiadanych zwierząt z gatunku świnie (tj. 44 sztuk) znajdujących się w gospodarstwie skarżącego oraz zakazał utrzymywania w tym gospodarstwie zwierząt z gatunku świnie. W trybie art. 48b ust. 2 u.o.z.z. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od tej decyzji (wniesionym 16 lipca 2019 r.) skarżący poinformował, że usunął już uchybienia dostrzeżone przez organ pierwszej instancji i wnosi o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy.

Przekazując to odwołanie organowi odwoławczemu pismem z 22 lipca 2019 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzona 17 lipca 2019 r. ponowna kontrola w gospodarstwie skarżącego wykazała, iż skarżący usunął większość nieprawidłowości dostrzeżonych podczas kontroli z 11 maja 2019 r., jednakże nadal nie poprawił warunków bioasekuracji i identyfikacji zwierząt, gdyż "dokumentacja prowadzona jest na niewłaściwym wzorze", a ponadto stwierdzono brak:

1. - "oznakowania gospodarstwa (tylko 1 wejście posiada tabliczkę)",
2. - "maty przed dwoma wejściami, a mata przed trzecim wejściem nie spełnia wymagań wymiaru",
3. - "dokumentacji monitorowania gryzoni".

Utrzymując tę decyzję w mocy wskazaną na wstępie decyzją organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko w niej wyrażone. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, organ podkreślił, że ponowna kontrola przeprowadzona już po wniesieniu odwołania wykazała, że skarżący "nie jest w stanie spełnić wymagań w zakresie bioasekuracji". Okoliczność ta uzasadniała zarówno nakazanie zabicia lub uboju wszystkich posiadanych zwierząt z gatunku świnie w ilości 44 sztuk, jak i nałożony bezterminowo zakaz utrzymywania w gospodarstwie zwierząt z gatunku świnie. Organ odwoławczy stwierdził dodatkowo, iż nieprzestrzeganie wymagań w zakresie bioasekuracji stwarza realne zagrożenie dalszego rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej oraz pociąga za sobą ogromne straty gospodarcze dla całego kraju.

W skardze do Sądu na opisaną decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił, że decyzja ta została oparta na nieprawdziwych danych. Jak wskazał, nie jest prawdą, że po wniesieniu odwołania "w dalszym ciągu nie poprawił warunków bioasekuracji". Skarżący wyjaśnił, że "wszystkie usterki uzupełnił w ciągu tygodnia, lecz nie wiedział, że trzeba to będzie udokumentować zdjęciami, gdyż myślał, że będzie przeprowadzona następna kontrola". W tej sytuacji jako zupełnie niezrozumiałe ocenił stanowisko organu odwoławczego, tym bardziej, że przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego badanie zwierząt wykazało, że wszystkie są zdrowe. Podsumowując swe wywody skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca, gdyż hodowla świń stanowi jedyne źródło utrzymania jego rodziny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że wydanie nakazu zabicia wszystkich świń znajdujących się w gospodarstwie skarżącego oraz zakazu utrzymywania w gospodarstwie tych zwierząt było konieczne dla zapobieżenia rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej zwierząt, jaką jest afrykański pomór świń. Ponownie organ podkreślił, że w świetle udokumentowanego stanu faktycznego sprawy zasadne jest twierdzenie, iż skarżący "nie jest w stanie spełnić wymagań w zakresie bioasekuracji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd uwzględnił skargę także z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze.

W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji, które stwierdziły, że w opisanej sytuacji zachodziły podstawy do wydania nakazu zabicia lub uboju świń oraz zakazu utrzymywania tych zwierząt w gospodarstwie, było co najmniej przedwczesne.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 48b ust. 1 u.o.z.z. Zgodnie z tym przepisem powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku stwierdzenia, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawie, w drodze decyzji: nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie (pkt 1) albo nakazuje zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków (pkt 2).

Podkreślenia wymaga, że powołany przepis pozwala organowi administracji na zastosowanie jednego z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć. Organ nakazuje usunięcie uchybień w określonym terminie, a dopiero w sytuacji, gdy uchybienia nie zostaną usunięte, nakazuje zabicie lub ubój zwierząt, albo od razu sięga po bardziej radykalny środek, jakim jest nakaz zabicia (uboju) zwierząt. Alternatywa rozstrzygnięć nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który dopuszczałby arbitralny wybór. Oznacza to, po pierwsze, że organ musi wyczerpująco uzasadnić, dlaczego wybrał takie, a nie inne z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć.

Po drugie, skoro ustawodawca dopuszcza w tej sytuacji wydanie rozstrzygnięć istotnie ingerujących w sferę praw jednostki, co odnosi się zwłaszcza do decyzji, opartej o art. 48 ust. 1 pkt 2 u.o.z.z., która – z uwagi na swój radykalny charakter – powinna być podejmowana jedynie w ostateczności, dokonując wyboru koniecznego rozstrzygnięcia organ ma obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności. Radykalność opisanego rozstrzygnięcia podkreśla fakt, że zgodnie z art. 48b ust. 5 u.o.z.z., za zwierzęta zabite lub poddane ubojowi z nakazu powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa w ust. 1 i 3, nie przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa. W konsekwencji oznacza to, że posiadacz zwierząt ponosi całkowity ekonomiczny koszt uśmiercenia należących do niego zwierząt.

Wyjaśnienia wymaga przy tym, że w demokratycznym państwie prawnym organy administracji publicznej obowiązane są do przestrzegania zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy stosują one środki władcze, ingerujące w sferę praw jednostek. Zgodnie z powszechnie akceptowaną w europejskiej kulturze prawnej formułą, na zasadę proporcjonalności składają się trzy elementy: przydatność, konieczność i proporcjonalność w sensie ścisłym. Przydatność oznacza wybór takich środków, które rzeczywiście służą realizacji danego założonego celu. Konieczność to wybór środka najmniej "szkodliwego", w najmniejszym stopniu ingerującego w sferę prawnie chronioną jednostki, ale pozwalającego zrealizować w pełni zamierzony cel. Proporcjonalność w sensie ścisłym wreszcie to równoważenie dóbr i interesów, konieczność wykazania, że dobro (interes), do którego realizacji organ zmierza jest (przynajmniej w danych okolicznościach) bardziej wartościowe niż dobro (interes), który musi zostać poświęcony (zob. A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Warszawa 2010, s. 355 i n. wraz z powołanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego).

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkiem organu jest zatem wykazanie, iż zastosował środek proporcjonalny. Zwłaszcza w sytuacji, gdy decyduje się na rozwiązanie bardziej radykalne, jakim jest nakaz uboju zwierząt, organ musi wykazać w uzasadnieniu, dlaczego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zastosować środek dalej idący, dlaczego nie wystarczyło nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień, a dopiero w razie niedopełnienia tych obowiązków, organ wydałby decyzję o nakazie zabicia zwierząt.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wykazały należycie, z jakich powodów stwierdziły, że należało od razu zastosować środek najbardziej radykalny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że same uchybienia, stwierdzone w protokole kontroli z 11 maja 2019 r. i niekwestionowane przez skarżącego, nie stanowią bezwzględnej przesłanki wydania decyzji o nakazie uboju (zabicia) zwierząt, skoro w art. 48b ust. 1 u.o.z.z. uchybienia w przestrzeganiu obowiązków związanych z ochroną przed rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej uzasadniają obydwa alternatywne rozstrzygnięcia. Istotne jest zarazem, jak wskazano wyżej, że skarżący – co do zasady – zastosował się do zaleceń zawartych w protokole kontroli z 11 maja 2019 r., pomimo że organ nie zobowiązał go do usunięcia tego rodzaju uchybień, w trybie art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z.

Zauważyć należy, że kontrola opisanego wyżej gospodarstwa skarżącego przeprowadzona 11 maja 2019 r. wykazała następujące uchybienia obowiązków w zakresie bioasekuracji i identyfikacji zwierząt:

1. - stary wzór księgi rejestracji,
2. - brak ogrodzenia gospodarstwa – swobodny dostęp zwierząt dzikich,
3. - brak właściwych mat dezynfekcyjnych wjazdowych,
4. - brak środków higieny do odkażania rak i obuwia,
5. - brak czyszczenia i dezynfekcji sprzętu stosowanego do obsługi świń,
6. - brak spisu świń z podziałem na grupy technologiczne,
7. - brak rejestru środków transportu,
8. - brak programu zwalczania i monitorowania gryzoni.

Ponowna kontrola w gospodarstwie skarżącej, przeprowadzona 17 lipca 2019 r., już po wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, potwierdziła, że skarżący – bez wezwania organu w przepisanym ustawą trybie – usunął w zasadzie wszystkie wymienione uchybienia. Z protokołu kontroli z 17 lipca 2019 r. wynika, że skarżący spełnia poniższe wymagania w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W stadzie utrzymywanych jest 15 sztuk świń, pozostających pod opieką lekarza weterynarii, u których w ostatnim czasie nie stwierdzono żadnych problemów zdrowotnych. Stosownie do unormowań art. 9, art. 20 ust. 2 i 2a oraz art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 1149 ze zm.; dalej: u.s.i.r.z.), siedziba stada skarżącego jest zarejestrowana w Centralnej Bazie Danych Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, prowadzonej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), świnie są prawidłowo oznakowane, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a skarżący dopełnił obowiązku sporządzenia i złożenia w ARiMR spisu świń oraz obowiązku do ARiMR zdarzeń dotyczących świń, których dotyczy obowiązek znakowania (za ostatnie 12 miesięcy).

Skarżący dopełnił też obowiązku prowadzenia księgi rejestracji stada świń; księga jest prowadzona zgodnie z obowiązującym wzorem, a za ostatnie 12 miesięcy wpisy są dokonywane w terminie 7 dni od daty zdarzenia – zgodnie z art. 23 ust. 3 u.s.i.r.z. oraz § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 grudnia 2018 r. w sprawie księgi rejestracji bydła, świń, owiec lub kóz (Dz. U. z 2018 r. poz. 2505). Stosownie do art. 12 ust. 6a ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.; dalej: u.o.z.), skarżący przechowuje w gospodarstwie dokumentację weterynaryjną dotyczącą padłych zwierząt. W gospodarstwie skarżącego przestrzegany jest zakaz żywienia świń odpadami gastronomicznymi lub materiałem paszowym zawierającym odpady gastronomiczne, wynikający z art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz. Urz. UE L 300/1 z 14 listopada 2009 r.; dalej: rozporządzenie (WE) nr 1069/2009) (zob. s. 2-3 i 5 protokołu – k. 70, 72-73 akt adm.).

Ponadto w gospodarstwie przestrzegane są nakazy wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz. U. z 2018 r. poz. 290 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW z 6 maja 2015 r.):

1. - utrzymywania świń w gospodarstwie w sposób wykluczający kontakt ze zwierzętami wolnożyjącymi i ze zwierzętami domowymi (§ 1 ust. 1 pkt 1 lit. a),
2. - utrzymywania świń w gospodarstwie w odrębnych, zamkniętych pomieszczeniach, w których są utrzymywane tylko świnie, mających oddzielne wejścia oraz niemających bezpośredniego przejścia do innych pomieszczeń, w których są utrzymywane inne zwierzęta kopytne (§ 1 ust. 1 pkt 1 lit. b);
3. - sporządzenia spisu posiadanych świń, z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury i knurki, oraz bieżące aktualizowanie tego spisu (§ 1 ust. 1 pkt 2);
4. - karmienia świń paszą zabezpieczoną przed dostępem zwierząt wolno żyjących (§ 1 ust. 1 pkt 3);
5. - wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wjazdami do gospodarstwa, w którym są utrzymywane świnie, i wyjazdami z tego gospodarstwa, przy czym szerokość wyłożonych mat powinna być nie mniejsza niż szerokość wjazdów i wyjazdów, a długość - nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego lub wyjeżdżającego z tego gospodarstwa, a także stałe utrzymywanie tych mat w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego (§ 1 ust. 1 pkt 4 lit. b, § 1 ust. 1b);
6. - wykonywania czynności związanych z obsługą świń wyłącznie przez osoby, które wykonują te czynności tylko w danym gospodarstwie (§ 1 ust. 1 pkt 4a);
7. - stosowania przez osoby wykonujące czynności związane z obsługą świń, przed rozpoczęciem tych czynności, środków higieny niezbędnych do ograniczenia ryzyka szerzenia się afrykańskiego pomoru świń, w tym mycie i odkażanie rąk oraz oczyszczanie i odkażanie obuwia (§ 1 ust. 1 pkt 5);
8. - bieżącego oczyszczania i odkażania narzędzi oraz sprzętu wykorzystywanych do obsługi świń (§ 1 ust. 1 pkt 6);
9. - używania przez osoby wykonujące czynności związane z obsługą świń odzieży ochronnej oraz obuwia ochronnego przeznaczonego wyłącznie do wykonywania tych czynności (§ 1 ust. 1 pkt 7);
10. - prowadzenia rejestru środków transportu do przewozu świń, paszy lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009, wjeżdżających na teren gospodarstwa oraz rejestru wejść osób do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie (§ 1 ust. 1 pkt 8);
11. - uniemożliwienia osobom postronnym wchodzenia do budynków, w których są utrzymywane świnie (§ 1 ust. 1 pkt 9) (zob. s. 2-6 protokołu – k. 69-70 akt adm.).

Skarżący przestrzega również opisanych w rozporządzeniu MRiRW z 6 maja 2015 r. zakazów:

1. - karmienia świń zielonką lub ziarnem pochodzącymi z obszaru objętego ograniczeniami lub obszaru zagrożenia, chyba że tę zielonkę lub to ziarno poddano obróbce w celu unieszkodliwienia wirusa afrykańskiego pomoru świń lub składowano w miejscu niedostępnym dla dzików co najmniej przez 30 dni przed ich podaniem świniom (§ 1 ust. 1d pkt 1);
2. - wykorzystywania w pomieszczeniach, w których są utrzymywane świnie, słomy na ściółkę dla zwierząt pochodzącej z obszaru objętego ograniczeniami lub obszaru zagrożenia, chyba że tę słomę poddano obróbce w celu unieszkodliwienia wirusa afrykańskiego pomoru świń lub składowano w miejscu niedostępnym dla dzików, co najmniej przez 90 dni przed jej wykorzystaniem (§ 1 ust. 1d pkt 2);
3. - wnoszenia i wwożenia na teren gospodarstwa, w którym są utrzymywane świnie, zwłok dzików, tusz dzików, części tusz dzików i produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 oraz materiałów i przedmiotów, które mogły zostać skażone wirusem ASF (§ 2 ust. 1 pkt 1);
4. - prowadzenia uboju świń w celu produkcji mięsa na użytek własny innych niż utrzymywane w tym gospodarstwie (§ 1 ust. 1e);
5. - wykonywania czynności związanych z obsługą świń przez osoby, które w ciągu ostatnich 72 godzin uczestniczyły w polowaniu na zwierzęta łowne lub odłowie takich zwierząt (§ 2 ust. 2 pkt 2) (zob. s. 7 protokołu, k. 68 akt adm.).

Jedyne uchybienia, jakie stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej 17 lipca 2019 r., dotyczyły następujących kwestii.

Po pierwsze, zdaniem kontrolującego, nie zostały wyłożone przez skarżącego maty dezynfekcyjne przed wejściami do gospodarstwa, w którym są utrzymywane świnie, i wyjściami z tego gospodarstwa oraz przed wejściami do budynków lub pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie, i wyjściami z tych budynków lub pomieszczeń (szerokość tych mat powinna być nie mniejsza niż szerokość danego wejścia lub wyjścia, a długość - nie mniejsza niż 1 m) – zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia MRiRW z 6 maja 2015 r.

Zauważyć jednak należy, że dokumentacja fotograficzna złożona przez skarżącego w trakcie postępowania odwoławczego zdaje się potwierdzać, iż na terenie jego gospodarstwa zostały wyłożone maty dezynfekcyjne (spełniające minimalne wymagania co do swej wielkości) zarówno przed wejściami do gospodarstwa, w którym są utrzymywane świnie, i wyjściami z tego gospodarstwa, jak i przed wejściami do budynków, w których są utrzymywane świnie, i wyjściami z tych budynków (zob. fotografie opisane jako: k. 53, 54, 59, 62, 79, 80 akt adm.).

Kwestia ta wymagała zweryfikowania przez organ odwoławczy, na etapie postępowania odwoławczego, czego organ nie uczynił, naruszając tym samym obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wynikający z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Niewątpliwie dokumenty te nie zostały omówione przez organ odwoławczy, ani nie skonfrontowano ich z ustaleniami organu pierwszej instancji wynikającymi z protokołu kontroli z 17 lipca 2019 r. W protokole tym znajduje się bowiem jedynie lakoniczna wzmianka wskazująca na "brak maty przed dwoma wejściami, a mata przed trzecim wejściem nie spełnia wymagań wymiaru".

Po drugie, w protokole pokontrolnym podniesiono nowe okoliczności, które – co istotne w okolicznościach sprawy – nie zostały dostrzeżone podczas uprzedniej kontroli.

Mianowicie wskazano, że w gospodarstwie skarżącego nie jest przestrzegany nakaz przechowywania dokumentacji weterynaryjnej dotyczącej przebiegu leczenia i przeprowadzonych zabiegów weterynaryjnych (art. 12 ust. 6a u.o.z.). Przy tym skarżący podnosił w toku postępowania, czego organy nie kwestionowały, że wszystkie zwierzęta znajdujące się w jego gospodarstwie objęte są stałą opieką weterynaryjną.

Ponadto stwierdzono naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek (Dz. U. z 2003 r. nr 168, poz. 1643; dalej: rozporządzenie MRiRW z 18 września 2003 r.), polegające na tym, że przy wejściach do budynków, w których utrzymywane są zwierzęta, nie ma tablic z napisem "Osobom nieupoważnionym wstęp wzbroniony". Tymczasem ze złożonych przez skarżącego zdjęć wynika, że tabliczki takie znajdują się na wejściach do budynków, w których utrzymywane są zwierzęta (zob. fotografie opisane jako: k. 54, 79, 80 akt adm.). Również ta kwestia nie została przeanalizowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dostrzeżone zostało też uchybienie przez skarżącego przepisom rozporządzenia MRiRW z 6 maja 2015 r. w zakresie obejmującym "wdrożenia programu monitorowania i zwalczania gryzoni" (§ 1 ust. 1 pkt 10). Trudno jednak nie zauważyć, że skarżący – co przyznano w protokole kontroli – podjął działania zmierzające do "wdrożenia programu monitorowania i zwalczania gryzoni", albowiem w gospodarstwie znajdują się wymagane stacje deratyzacyjne, w których zostały wyłożone karmniki deratyzacyjne (zob. s. 8 protokołu, k. 67 akt adm.). Ponadto wraz z odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji skarżący przedstawił zdjęcie dokumentu o nazwie "Monitoring zwalczania gryzoni", wskazującego czynności z tego zakresu podejmowane w okresie od 14 maja 2019 r. do 6 lipca 2019 r. (zob. fotografia opisana jako: k. 81 akt adm.).

Do żadnej z wyżej wymienionych okoliczności – z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. – nie odniósł się organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji nie wyjaśniły przy tym w żaden sposób, dlaczego – mając na uwadze podjęte przez skarżącego działania zmierzające do wyeliminowania wszystkich uchybień stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a także dostrzeżone dopiero tuż przed wydaniem zaskarżonej decyzji wadliwości, co do których usunięcia skarżący nie został wezwany w trybie art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. – jedynym racjonalnym środkiem prawnym służącym przywróceniu stanu zgodnego z prawem, było fizyczne unicestwienie całego stada trzody chlewnej utrzymywanego w gospodarstwie skarżącego, co do którego nie było jakichkolwiek podstaw, by stwierdzić ognisko choroby zakaźnej zwierząt.

W konsekwencji, organy dopuściły się naruszenia zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organy nie wykazały, iż zastosowały w tym przypadku środek proporcjonalny. Organy nie wyjaśniły bowiem, dlaczego nie wystarczyło nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień, a dopiero w razie niedopełnienia tych obowiązków, organ wydałby decyzję o nakazie zabicia zwierząt.

Zauważyć należy, że w trakcie kontroli przeprowadzonej 17 lipca 2019 r. przez lekarza weterynarii, działającego w imieniu organu pierwszej instancji, nie stwierdzono żadnych chorych świń (zob. s. 1, k. 73 akt adm.).

Ponadto, w świetle niekwestionowanych przez organy wyjaśnień skarżącego, przeprowadzone przez lekarza weterynarii – na zlecenie skarżącego – badania próbek krwi zwierząt należących do skarżącego potwierdziły, że zwierzęta te są zdrowe.

Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, w ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego, jakoby nakazanie zabicia (uboju) zwierząt utrzymywanych w gospodarstwie skarżącego było absolutnie konieczne, gdyż skarżący "nie jest w stanie spełnić wymagań w zakresie bioasekuracji", jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dowolne, a tym samym narusza wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Skoro, jak wynika z akt sprawy, w trakcie kontroli przeprowadzonej 11 marca 2019 r. stwierdzono wykonanie przez skarżącego wszystkich zaleceń wykazanych w decyzji z [...] r., to należało wyjaśnić, dlaczego – zdaniem organu – stwierdzone obecnie uchybienia mają taki charakter, że niemożliwe jest ich usunięcie przez skarżącego w wyznaczonym terminie. Tego organ odwoławczy bezsprzecznie nie uczynił w jakikolwiek sposób. Stanowisko to jest tym bardziej niezrozumiałe, że przedłożone wraz z odwołaniem oraz wraz ze skargą dokumenty, w tym księga rejestracji świń czy monitoring zwalczania gryzoni, wyraźnie wskazywały na to, że skarżący z własnej woli, pomimo braku wezwania go przez organ w stosownym trybie, podjął działania w celu usunięcia wszystkich nieprawidłowości.

Nie można też uznać za uzasadnienie zastosowania bardziej radykalnego środka argumentów organu odwoławczego dotyczących ilości stwierdzonych ognisk ASF w regionie. Po pierwsze, argumenty te odnoszą się do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a nie do samego rozstrzygnięcia. Po drugie, brakuje wykazania związku pomiędzy ilością stwierdzonych przypadków ASF a koniecznością zastosowania tak radykalnego środka, jakim jest ubój zwierząt w odniesieniu do gospodarstwa strony skarżącej. Nie wykazano w szczególności, że na skutek nieprzestrzegania wymogów doszło już do zakażenia stada, co z pewnością uzasadniałoby podjęcie od razu najbardziej radykalnych kroków. Przeciwnie, jak wskazano wyżej, a co było niekwestionowane przez organ, przeprowadzone badanie zwierząt potwierdziło, że wszystkie zwierzęta objęte nakazem zabicia (uboju) są zdrowe. Podobnie argumentacja organu pierwszej instancji, odnosząca się do skali zagrożenia rozprzestrzenieniem się choroby, odnosiła się do uzasadnienia odstąpienia od zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, jednak nie wyjaśniała, dlaczego niewystarczające było zastosowanie rozstrzygnięcia art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z.

Oczywiste jest przy tym, że nakaz zabicia lub uboju zwierząt na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 2 u.o.z.z. nie jest karą za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie bioasekuracji, lecz środkiem służącym ochronie przed rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych. Tym bardziej w decyzji nakazującej podjęcie tak radykalnych kroków trzeba wykazać zasadność zastosowanie tego środka jako koniecznego dla zapobiegania lub zwalczania chorób zakaźnych zwierząt w konkretnej sytuacji.

Organy naruszyły zatem art. 48b ust. 1 u.o.z.z. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wybierając środek bardziej radykalny bez wykazania jakimikolwiek argumentami, że zastosowanie łagodniejszego środka nie byłoby wystarczające dla osiągnięcia celu w postaci ochrony przed rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej zwierząt.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji.

W konsekwencji podjętego rozstrzygnięcia Sądu sprawa powróci do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Obowiązkiem organu będzie ponowna ocena sprawy, z uwzględnieniem ewentualnych zmian w stanie faktycznym, z uwagi na upływ czasu od wydania poprzedniego rozstrzygnięcia oraz wybór takiego rozstrzygnięcia, które zapewni osiągnięcie celu w postaci ochrony przed rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej zwierząt, ale zarazem uwzględni konstytucyjne standardy ingerencji w prawa strony skarżącej.

Podkreślenia wymaga przy tym, że stosownie do art. 152 § 1 p.p.s.a., wobec uwzględnienia wniesionej skargi, zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja organu instancji, nie mogą wywoływać skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w związku z art. 200 p.p.s.a.