Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w B..
Organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek W. O..
Podczas oględzin w dniu [...] r. ustalono, że na wskazanej wyżej działce realizowane są roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalno-usługowego o konstrukcji murowanej, stropach żelbetowych, budynek jest w stanie surowym.
Organ ustalił, że właścicielami działki nr ewid. [...] są A. K. i W. K., zaś właścicielami działek sąsiednich są: I. i T. małż. Z. (działki nr ewid. [...]), J. i K. małż. K. (działki nr ewid. [...]), W. O. (działki nr ewid. [...]).
Przedmiotowe roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalno- usługowego są realizowane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K., pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi, budową placów utwardzonych, rozbiórką budynku rekreacyjnego i ogrodzenia.
We wniosku z [...] r. W. O. wniósł o podjęcie czynności kontrolnych prowadzonych robót wskazując na naruszenie prawa w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz na niezgodność realizacji inwestycji z projektem zagospodarowania działki.
Po rozpatrzeniu sprawy organ I instancji stwierdził, że budowa nie jest realizowana w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz.1333), dalej jako "pr. bud.", roboty nie są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), nie stwierdzono także istotnych - w rozumieniu art. 36a ust. 5 pr. bud. - odstępstw od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia (art. 50 ust. 1 pkt 4).
Zgodnie z projektem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, sporny budynek na wysokości wiaty W. O. zlokalizowanej na jego działce nr ewid. [...], został zaprojektowany w odległości 3,15 m od granicy z tą działką. Sporny budynek został wytyczony przez uprawnionego geodetę, który przedłożył oświadczenie oraz szkic z pomiaru kontrolnego usytuowania tego budynku, potwierdzając, że budynek został zlokalizowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Ze szkicu wynika, że wiata zlokalizowana na działce nr ewid. [...] przekracza granicę pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] o 35-45 cm.
Ponadto, w projekcie zagospodarowania działki sporny budynek został przewidziany w odległości 7,0 m od budynku murowanego(usługowego) oraz 8,83 m od budynku murowanego mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanych na działce W. O. nr ewid. [...], natomiast z pomiarów dokonanych podczas oględzin bezspornie wynika, że faktycznie budynek (w stanie surowym - bez docieplenia) został usytuowany w odległości około 7,10 m od budynku murowanego (usługowego) oraz około 9,05 m od budynku murowanego mieszkalnego na działce nr ewid. [...].
Organ I instancji uznał zatem, że roboty budowlane związane z realizacją tego budynku są prowadzone zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, a zatem nie zachodzą przewidziane w art. 50 ust. 1 pr. bud. okoliczności uzasadniające wstrzymanie prowadzenia tych robót, dlatego postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. (tak: wyrok NSA z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1840/14).
W odwołaniu od tej decyzji W. O. zarzucał organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz § 152 ust. 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej jako "rozporządzenie w/s w.t." w zakresie usytuowania wyrzutni powietrza w ścianie spornego budynku, w sytuacji gdy przeciwległa ściana sąsiedniego budynku bez okien znajduje się w odległości mniejszej niż 8 m.
Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił odwołanie i decyzją z dnia [...]., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy uznał, że decyzja umarzająca postępowanie jest przedwczesna, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał pełnej analizy stanu faktycznego. Z akt sprawy, a w szczególności z projektu budowlanego wynika, że przy przedmiotowym obiekcie planowane jest wykonanie zewnętrznej wyrzutni powietrza, będącej elementem instalacji wentylacyjnej. Została ona zaprojektowana w ścianie budynku znajdującej się od strony działki nr [...], na której posadowione są inne obiekty budowlane. Jak stanowi § 152 ust. 9 pkt 2 rozporządzenia w/s w.t. - dopuszcza się sytuowanie wyrzutni powietrza w ścianie budynku, pod warunkiem, że przeciwległa ściana sąsiedniego budynku z oknami znajduje się w odległości co najmniej 10 m lub bez okien w odległości co najmniej 8 m. Z akt wynika, że ściana budynku, w której zaprojektowano przedmiotową wyrzutnię znajduje się w odległości od ok. 3 do ok. 4 metrów od granicy z działką sąsiednią (k. 20 akt I instancji), jednak nie da się z nich jednoznacznie odczytać, jaka dzieli ją odległość od przeciwległej ściany sąsiedniego budynku i czy znajdują się w niej okna, czy też nie.
Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy ma to – w ocenie organu odwoławczego - zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że na tę okoliczność wskazywał od początku W. O., obowiązkiem organu I instancji stosownie do zasad wyrażonych w art. 7-9 k.p.a. i 11 k.p.a. było ustosunkować się do twierdzeń strony. Zaniechanie tego obowiązku stanowi naruszenie art. 77 k.p.a., 80 k.p.a., 81 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r. o sygn. akt IV SA 703/99, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r. o sygn. akt V SA 1611/00, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r. o sygn. akt IV SA/Po 499/10).
Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii zmian w zakresie zagospodarowania terenu działki organ odwoławczy wskazał, że różnice odległości ścian przedmiotowego obiektu od granic z działkami sąsiednimi wynikają z faktu, budynek znajduje się w stanie surowym otwartym. W tym kontekście należy mieć na uwadze, że realizowana inwestycja zgodnie z projektem budowlanym, ma zostać ocieplona oraz ma na niej zostać wykonana elewacja.
Organ odwoławczy dodał, że nie mógł rozpoznać sprawy na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie rozstrzygnął niniejszej sprawy merytorycznie (decyzja o umorzeniu postępowania jest – zdaniem organu odwoławczego - decyzją niemerytoryczną). Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 113/10), że "niedopuszczalne jest wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy w sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, gdyż naruszyłoby to przepis art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego".
Uchylając zatem decyzję organu I instancji wskazał, że organ ten ponownie rozpatrując sprawę, powinien ustalić wszelkie okoliczności dotyczące realizacji przedmiotowej inwestycji, przeprowadzając postępowanie zgodnie z wymogami art. 7-9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, W. K. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego.
Podniósł, że realizuje budowę spornego budynku po spełnieniu wszystkich obowiązków, jakie wynikają z przepisów techniczno – budowlanych, zgodnie z projektem budowlanym opracowanym przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, uzgodnionym z właściwymi rzeczoznawcami. Wskazał, że wykonał należycie roboty przygotowawcze, odpowiednio przygotował plac pod budowę, umieszczając tablicę informacyjną. Wyjaśnił, że sąsiad wielokrotnie z nim rozmawiał, a także z pracownikami na budowie oraz z nadzorem technicznym, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń.
Skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...]. Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] udzielającą pozwolenia na budowę stwierdzając że Starosta prawidłowo przeanalizował ustalenia m.p.z.p., przepisy prawa budowlanego oraz warunki techniczne; skarżący dodał, że decyzja ta mimo to została zaskarżona przez W. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sprawa toczy się pod sygn. akt II SA/Lu 537/20. Dodatkowo wyjaśnił, że wyrzutnie powietrza w ścianie budynku zostały zaprojektowane na wysokości znacznie wyższej, niż budynek sąsiada, co potwierdzają szkice wykonane przez projektanta obiektu, wyjaśniające i uzasadniające przyjęte rozwiązanie.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Sprzeciw jest zasadny.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić skargę.
Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:
- 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
- 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu, wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., a więc powinien dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a.
W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania tej decyzji i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał w dostateczny sposób zaistnienia przesłanek kasatoryjnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał tylko jedną okoliczność wymagającą ustalenia tj. "odległości ściany spornego budynku, w której zaprojektowano przedmiotową wyrzutnię, od przeciwległej ściany sąsiedniego budynku oraz, czy znajdują się w niej okna, czy też nie". Należy zauważyć, że organ odwoławczy miał możliwość ustalić tę odległość samodzielnie w drodze oględzin, mógł również zlecić dokonanie określonych czynności dowodowych organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Całkiem niezrozumiałe jest więc uchylenie tylko z tego powodu decyzji organu I instancji.
Wbrew stanowisku organu odwoławczego, decyzja organu I instancji umarzająca postępowania, nie miała charakteru "niemerytorycznego". Organ I instancji badał bowiem sprawę merytorycznie, co wynika z treści uzasadnienia jego decyzji i zgromadzonych materiałów dowodowych, wskazujących na podejmowane przez niego czynności w sprawie. Organ ten wprost wskazał, powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1840/14, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pr. bud., postępowanie należy umorzyć. Organ I instancji niewątpliwe przesłanki te zbadał, a więc stwierdzenie organu odwoławczego, że decyzja umarzająca miała charakter jedynie formalny (niemerytoryczny) jest wadliwa.
W konsekwencji pogląd organu odwoławczego, że rozpatrzenie przez ten organ sprawy merytorycznie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest przedwczesne. Nie jest przecież wykluczone, że na skutek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i ustalenia spornych odległości, organ odwoławczy podzieli stanowisko organu I instancji.
W związku z powyższym, Sąd mając na uwadze z jednej strony to, że zasadą jest merytoryczne rozpatrywanie sprawy przez organy obu instancji, a wydawanie decyzji kasatoryjnych przez organ odwoławczy należy traktować jako wyjątkowe, zaś z drugiej strony powody wydania takiej decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd stwierdził, że decyzja tego organu została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
W związku z tym zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 64 d § 1 w zw. z art. 64 f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 2325). Stosownie bowiem do art. 64 f tej ustawy - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy podejmie więc czynności procesowe w celu ustalenia stanu faktycznego w zakresie koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, uwzględniając, że samo tylko ustalenie odległości, na które wskazał w zaskarżonej decyzji, nie może być powodem decyzji kasatoryjnej.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.