Wyrok WSA w Lublinie z 5 stycznia 2023 r., II SA/Lu 697/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r.

Sprawa

sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr SKO.II.41/857/ŚR/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca)

Uzasadnienie

R. B. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawca"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 sierpnia 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 15 kwietnia 2022 r. skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - D. B., legitymującą się Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 17 maja 2005 r., którym została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, jednakże z ww. orzeczenia wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.

Decyzją z dnia 31 maja 2022 r. Burmistrz [...], odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazując na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r.") organ I instancji stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w tym przepisie, gdyż nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności D. B., a w dniu wydania orzeczenia miała ona 73 lata. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca sprawuję opiekę nad matką przez około 3 – 4 dni w tygodniu i w sposób, który umożliwia stronie podjęcie zatrudnienia choćby na część etatu. Wskazano przy tym, że w dni, w które wnioskodawca nie odwiedza matki radzi sobie ona samodzielnie. Organ I instancji podał także, że wnioskodawca jest osobą częściowo niezdolną do pracy i w związku z tym pobiera rentę z tego tytułu.

W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie oraz zwrócił uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.). W ocenie Kolegium nie jest uzasadnione wydanie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku.

Analizując materiał dowodowy obrazujący stan faktyczny sprawy Kolegium stwierdziło, że skarżący nie świadczy opieki na stałe w sposób ciągły. D. B. jest osobą w podeszłym wieku i cierpi na choroby (nadciśnienie, cukrzycę) i ma problemy z chodzeniem poruszając się przy pomocy chodzika. Organ odwoławczy podkreślił, że takie czynności jak: higiena, prowadzenie do toalety, gotowanie i podawanie posiłków oraz lekarstw, sprzątanie, pranie i prasowanie należą do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie muszą być wykonywane w sposób ciągły. Są to zwykłe czynności dnia codziennego, które nie zawsze wymagają rezygnacji z aktywności zawodowej. Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika, by matka wnioskodawcy była osobą leżącą i wymagającą dodatkowych czynności pielęgnacyjnych. W ocenie Kolegium przedstawiony zakres opieki nie jest sprawowany stale w sposób ciągły, skarżący nie mieszka z matką i odwiedza ją 3 - 4 razy w tygodniu, sprawując opiekę i wykonując czynności wymienione powyżej przez kilka godzin. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że drugi syn mieszkający na miejscu nie utrzymuje z matką kontaktów, niemniej jednak opieka nad matką wynika z obowiązku alimentacyjnego i drugi mieszkający na miejscu syn nie może się uchylać od obowiązku opieki nad matką,

Nie kwestionując złego stanu zdrowia matki skarżącego i konieczności jej wsparcia, a także należytego sprawowania opieki przez skarżącego, Kolegium stwierdziło, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem jego przyznanie jest uzasadnione wówczas, gdy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z powodu zakresu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ogóle nie jest w stanie pracować zawodowo, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium w realiach niniejszej sprawy ustalony zakres i rozmiar czynności wykonywanych przez skarżącego względem matki nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia lub pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że jak wynika z przepisów u.ś.r., podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym nie musi to być opieka całodobowa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Kwestie związane z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej reguluje art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce albo ojcu,
2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

• jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

W przedmiotowej sprawie skarżący niewątpliwe znajduje się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem ciąży na nim, w myśl przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny wobec matki – D. B.. Kwestia ta nie była zresztą podważana przez organy orzekające w sprawie.

Spór w przedmiotowej sprawie koncentruje się natomiast wokół tego, czy zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką można uznać za pozostający w związku przyczynowym z rezygnacją lub niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia.

Wyjaśnić należy, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu wynikającym z art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, wyrok dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej powoływane jako CBOSA). Oznacza to, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.

Ponadto należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r.; sygn. akt I OSK 516/19; CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Tym samym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy administracji zasadnie uznały, że zakres obowiązków skarżącego w ramach sprawowanej nad matką opieki nie stanowi przeszkody do podjęcia przez niego pracy chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Jak ustalono, matka skarżącego, choć z trudnością, to porusza się samodzielnie przy pomocy chodzika. Potrzebuje pomocy w wykonywaniu codziennych czynności takich jak: higiena, prowadzenie do toalety, gotowanie i podawanie posiłków oraz lekarstw, sprzątanie, pranie i prasowanie. Podkreślić również należy, że skarżący nie mieszka z matką i odwiedza ją 3 – 4 razy w tygodniu na kilka godzin. Pomoc skarżącego świadczona matce polega na: gotowaniu, praniu, sprzątaniu, robieniu zakupów, wykupowaniu leków, wożeniu na wizyty lekarskie, przynoszeniu opału i pomocy przy myciu. Pomoc skarżącego zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego względem matki, jakie zwykle wykonuje się w gospodarstwie domowym, także w takim w którym członkowie rodziny pracują zawodowo. Opisane powyżej czynności skarżącego związane z opieką nad matką nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiekolwiek zatrudnienia. Z akt sprawy nie wynika, jak również takich okoliczności nie podnosi strona (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) w odwołaniu i skardze, by matka skarżącego potrzebowała bardziej wymagających czynności opiekuńczych, jak choćby pomocy przy karmieniu, czy przy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych.

Nie kwestionując i nie deprecjonując pomocy świadczonej matce przez skarżącego, za uzasadnione należało uznać ocenę, że zakres tej opieki nie usprawiedliwia bierności zawodowej skarżącego. Skarżący nie wykonuje bowiem przy matce takich czynności opiekuńczych, które absorbowałby go w takim stopniu i wymagały na tyle stałej obecności przy niej w domu, że byłoby nie do pogodzenia z równoczesnym podjęciem jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez skarżącego. Czynności wykonywane przez wnioskodawcę w ramach opieki mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach pomocy, świadczonej najczęściej przez dorosłe osoby wobec starszych rodziców, albowiem przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie lub pranie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych czy wspólne z osobą starszą wizyty u lekarza to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej, nawet nie będącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i nie stoją one na przeszkodzie możliwości podjęcia aktywności zawodowej. Podkreślić również należy, że opieka nad osobą niepełnosprawną polegać musi na czynnościach związanych z osobą chorego. Nie zawsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Inna jest sytuacja opiekuna osoby sparaliżowanej lub osoby dotkniętej zaawansowaną demencją a inna opiekuna np. osoby mającej trudności w poruszaniu się, lecz przynajmniej na tyle samodzielnej, by mogła na kilka godzin zostać sama bez opieki. Niezbędne wymogi co do czynności opiekuńczych wyznacza niepełnosprawność podopiecznego, należy zatem ustalić owe wymagania oraz to, czy takie czynności są w istocie wykonywane przez opiekuna i czy rozmiar owej opieki w istocie uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (por. NSA w wyrokach: sygn. akt I OSK 435/21 z dnia 26.08.2021 r.; sygn. akt I OSK 351/21 z dnia 24.06.2021 r.).

Reasumując, zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy jest w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką, a rezygnacją przez niego z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy. Pomimo tego, że matka skarżącego posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie sposób jednak przyjąć, aby skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką, rzeczywiście nie mógł - na tle stwierdzonej w wywiadzie środowiskowym częściowej samodzielności matki - podjąć z tego właśnie powodu żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką i kwestii związanych z jej stanem i możliwością samodzielnego funkcjonowania w określonych sferach życia. Niewątpliwie, opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie, przez całą dobę, lecz zakres sprawowanej stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi obiektywnie uniemożliwiać podjęcie zatrudnienia (powodować rezygnację z zatrudnienia). Sytuacja taka w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie wystąpiła.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych i zasadnie przyjął, że zakres świadczonej przez skarżącego opieki nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. w kontekście niemożności podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego i organ.