Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium lub organ) decyzją z dnia 5 lipca 2023 r. znak: SKO.41/2780/OS/2023 po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej jako: skarżący) od decyzji Wójta Gminy Wilków z dnia 28 marca 2023 r. nr OPS.8252.63.ŚP.03.2023 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Ponadto Kolegium wskazało na szereg nieprawidłowości dotyczących ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie ustalono okoliczności dotyczący codziennego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej – W. B., a także zakresu czynności, które musi wykonywać skarżący w ramach sprawowanej opieki nad ojcem.
Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł A. B. wyjaśniając, że sprawa opieki nad niepełnosprawnym ojcem została całkowicie wyjaśniona, a przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia niepotrzebnie wydłuży jej rozpoznawanie. W sprzeciwie skarżący wyjaśnił jakie czynności musi wykonywać w ramach sprawowanej opieki oraz dołączył sporządzony przez siebie harmonogram opieki nad ojcem.
W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e p.p.s.a.).
Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych).
Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21, CBOSA). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia jakikolwiek akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo, CBOSA).
W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym.
Wymaga zatem podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, CBOSA). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja jest wadliwa w świetle art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia. Prawidłowo wskazało Kolegium, powołując poglądy sądów administracyjnych, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo braku właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać.
Kluczowe dla uznanie, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował powołany powyżej art. 138 § 2 k.p.a. są rozważania organu zawarte w uzasadnieniu decyzji uchylającej orzeczenie organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie Kolegium wskazało na konieczność ustalenia przez organ I instancji istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w szczególności dotyczących sposobu funkcjonowania osoby niepełnosprawnej i jego samodzielności w codziennym życiu oraz zakresu sprawowanej opieki przez skarżącego.
Należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy sporządzony przez pracownika socjalnego OPS w W., w którym większość z okoliczności, które nakazuje wyjaśnić Kolegium została ustalonych. W wywiadzie środowiskowym z dnia 7 marca 2023 r. (k. 10-12 akt adm.) w jego częściach zatytułowanych: ustalenia pracownika socjalnego (k.12) oraz wnioski pracownika socjalnego (k. 10v) przedstawiono sposób funkcjonowania osoby niepełnosprawnej W. B. Z wywiadu wynika, że większość czasu spędza on w łóżku, jednakże jest aktywny nocą i próbuje wyjść z domu bez odpowiedniego ubrania, ponadto chociaż jest w stanie samodzielnie skorzystać z toalety to musi być do niej każdorazowo doprowadzony, gdyż zapomina gdzie się ona znajduje. W zakresie przygotowania i spożywania posiłków ustalono, że osoba niepełnosprawna je samodzielnie, jednakże posiłki muszą być przygotowane przez inną osobę. W. B. zdaniem pracownika socjalnego wymaga stałego wsparcia, które zapewnia mu syn A. B. Zakres sprawowanej opieki z uwagi na niesamodzielność W. B. nie pozwala na podjęcie zatrudnienia, gdyż opieka jest wymagana nie tylko w trakcie dnia, ale również w nocy.
Pracownik socjalny ocenił, że skarżący prawidłowo wypełnia obowiązki związane z opieką nad ojcem. Dodatkowo wyjaśniono, że żona osoby niepełnosprawnej ze uwagi na orzeczenie z dnia 22 września 1993 r. o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów (znaczny stopień niepełnosprawności) nie może opiekować się mężem, a na A. B. ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca.
Sąd podkreśla również, że wymagany przez organ odwoławczy harmonogram opieki na osobą niepełnosprawną nie jest dokumentem koniecznym do wydania decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego ustalenia się zbieżne z twierdzeniami zawartymi w pismach i oświadczeniach skarżącego nie jest konieczne przeprowadzania kolejnych czynności dowodowych na ustalenie tych samych okoliczności. Jeżeli natomiast Kolegium powzięło wątpliwości w zakresie zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek zawartych w art. 17 ustawy o świadczenia rodzinnych (Dz. U. z 2023 poz. 390) to miało możliwość dokonania dodatkowych ustaleń samodzielnie lub skorzystania z instytucji zawartej w art. 136 k.p.a. i zlecenia dodatkowych, uzupełniających, czynności dowodowych Wójtowi Gminy. Uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia było więc nieprawidłowe.
Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania związanych z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że wydana decyzja nie spełnia standardów określonych w tym przepisie. Z tego względu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił decyzję organu w całości.