Uzasadnienie
- I. S. i P. S. (dalej jako "strona", "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody z dnia 18 lipca 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 2 kwietnia 2024 r. skarżący zwrócili się do Starostwa Powiatowego w R. P. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania od inwestora - Miasta i Gminy C. za udostępnienie, uciążliwości, szkody i straty na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...] przy ulicy [...] w związku z umieszczeniem na tej działce fragmentu sieci kanalizacyjnej o długości 63 metrów wraz ze studzienkami D6 oraz N2, która została wybudowana jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej znak: [...] z dnia 23 maja 1996 r. Właściciele działki nr [...] żądali, aby w postępowaniu o ustalenie odszkodowania uwzględnić udostępnienie działki w okresie od 23 maja 1996 roku do dnia 30 listopada 2020 r.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżących, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. w zw.z art. 124b ust. 1 i art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej: u.g.n.) odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak przepisu materialnego do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Na ww. postanowienie w dniu 29 kwietnia 2024 r. skarżący złożyli zażalenie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że skarżący nabywając działkę nr ewid.[...] nie nabyli uprawnień do żądania wypłaty odszkodowania, a postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe w związku ze złożeniem wniosku o odszkodowanie przez osoby nieuprawnione.
W skardze do tut. Sądu skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- - przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w tym art. 74 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i zbiorach powinno być ustalone w ciągu dwóch miesięcy od powstania straty, a za inne straty - nie później niż w ciągu 3 miesięcy po ustaniu zajęcia;
- - procedury administracyjnej - niewłaściwe przeprowadzenie dowodów, m.in. nieuwzględnienie faktu, że wskutek odstępstwa inwestora od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie zostało wykonane przyłącze kanalizacyjne do budynku przy ul. [...] oraz że nie przeprowadzono procedury wywłaszczenia nieruchomości poprzez dokonanie podziałów nieruchomości i wydanie decyzji na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania za straty wynikłe z zajęcia nieruchomości nr [...] w [...] przy ul. [...], obejmujące: straty materialne: istotne odstępstwo od projektu budowlanego ponad stopień uniemożliwiło właścicielom budowę nowego domu; utracone korzyści - potencjalne zyski, które właściciele mogliby uzyskiwać w wyniku prowadzenia na nieruchomości działalności gospodarczej, np. agroturystyki; rekompensatę za brak przyłączenia do legalnej sieci kanalizacyjnej; koszty ponoszone przez właścicieli na regularne opróżnianie szamba; odszkodowanie za udostępnianie budynku mieszkalnego przy ulicy [...] na potrzeby pracowników przedsiębiorstwa prowadzącego roboty budowlane zmierzające do usunięcia sieci kanalizacyjnej z działki [...] oraz niedogodności wynikające z tych obowiązków, które według skarżących zostały na nich nałożone przepisami Rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy eksploatacji, remontach i konserwacji sieci kanalizacyjnych (Dz. U. 1993 nr 96 poz. 437).
W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uprawnienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie Sądu administracyjnego podlega, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie były obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności.
Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżony akt Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Według art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdza nieważność decyzji może dojść w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w pkt 1 - 7 tego przepisu. Kwalifikowaną wadą jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd wskazuje, że podziela pogląd P.M. Przybysza wyrażony w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego (opubl. LEX/el. 2024), iż podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ze stanowiska judykatury wynika ponadto, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy z przepisów prawa materialnego wynika, że załatwienie sprawy ma nastąpić w innej formie niż decyzja administracyjna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 października 1999r. sygn. akt IV SA 2546/98, LEX nr 47920; 16 czerwca 1999r. sygn. akt III SA 5540/98, M. Pod. 2000, nr 7, poz. 40; 21 kwietnia 1998r. sygn. akt IV SA 81/97, LEX nr 43359; 10 czerwca 1983r. sygn. akt I SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 41).
Wskazać ponadto należy, że pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Zostało jednak wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tej materii podnosi się, że możliwe jest oparcie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Jednakże w zakresie przepisów postępowania rażące naruszenie musi mieć charakter ewidentny (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 9 lutego 2023r. sygn. akt I OSK 104/20; 26 stycznia 2023r. sygn. akt I OSK 3087/19).
W przedmiotowej sprawie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. Natomiast Wojewoda w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących na ww. postanowienie wydał decyzję w dniu [...] lipca 2024 r. utrzymującą zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem Sądu kontrolowany akt został wydany wbrew regułom określonym w k.p.a. Podkreślić należy, że z uwagi na treść art. 104 § 2 k.p.a. i art. 123 § 2 k.p.a. – decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji; postanowienia natomiast nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy szczególne stanowią odmiennie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania postanowieniem, postępowanie w sprawie w ogóle nie toczyło się, wobec czego nie mogło dojść do wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania i w związku z powyższym zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z uwagi na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego ww. zaskarżonej decyzji, przedwczesna jest kontrola legalności merytorycznego rozstrzygnięcia. Ocena w tym zakresie będzie mogła zostać przeprowadzona po wydaniu nowego rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zobligowany będzie do wydania rozstrzygnięcia w odpowiedniej formie, zgodnej z przepisami k.p.a.
Sąd w tym stanie rzeczy, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.