Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania O. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej jako "Pr. bud." – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy dokonanej (w ramach zgłoszenia budowy obiektu do 35 m2) do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości C. 114, stanowiącej własność A. M..
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem S. i O. małż. M. z dnia 8 lutego 2019 r. o przeprowadzenie kontroli i sprawdzenie przeznaczenia budynku gospodarczego, wybudowanego przez A. M. w 2015 r. na jego działce nr geod. [...] położonej w m. C. 114 na podstawie dokonanego zgłoszenia.
W toku postępowania organ I instancji ustalił, że A. M. w dniu 16 lipca 2015 r. dokonał w Starostwie Powiatowym w R. zgłoszenia (stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. zamiaru budowy na ww. działce przydomowego ganku o powierzchni zabudowy 31,32 m2. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Podczas oględzin w dniu 27 lutego 2019 r. organ stwierdził, że sporny ganek, dobudowany do budynku mieszkalnego, posiada wymiary zewnętrzne 7,74 m x 4,20 m, dach dwuspadowy ze spadkiem w kierunku własnej działki nr geod. [...]. Został zlokalizowany w odległości 1,50 m od granicy z działką sąsiednią nr geod. [...], stanowiącą własność O. i S. małż. M., zaś w ścianie usytuowanej od strony tej działki znajduje się twór okienny wypełniony pustakami typu "LUXFER". Organ ustalił ponadto, że wewnątrz ganku wykonano w 2016 r. ściankę działową z otworem drzwiowym, w wyniku czego powstały pomieszczenia mieszkalne (2 pokoje). Zdaniem organu I instancji, powyższe oznacza, że inwestor dokonał - bez wymaganego zgłoszenia - zmiany sposobu użytkowania ganku w celu poprawy warunków mieszkaniowych rodziny.
W związku z tym, organ postanowieniem z dnia 19 marca 2019 r. - na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. - wstrzymał użytkowanie przedmiotowych pomieszczeń mieszkalnych (2 pokoje) oraz nałożył na inwestora – A. M. obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Pr. bud.
W piśmie z dnia 8 lipca 2019 r. A. M. zawiadomił organ I instancji o przywróceniu przedmiotowego ganku do stanu użytkowania zgodnego ze zgłoszeniem z dnia 16 lipca 2015 r., co zostało potwierdzone podczas kontroli w dniu 8 lipca 2019 r. i w związku z tym, organ I instancji powołaną na wstępie decyzją z dnia 24 lipca 2019 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie.
W odwołaniu od tej decyzji O. M. zarzucała błędne przyjęcie: że otwór okienny od strony jej działki nr [...] wypełniony jest pustakami typu LUXFERY, gdyż w rzeczywistości są to szkła przezroczyste, przez które można zajrzeć do wnętrza budynku; że sporny budynek został przywrócony do stanu poprzedniego, tj. zgodnego ze zgłoszeniem, pomimo, że ścianka działowa nie została rozebrana; że ganek znajduje się w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej, w sytuacji gdy faktycznie odległość nieznacznie przekracza 1 m.
Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania i podzielając zasadniczo stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu jako trafną.
Organ przytoczył w pierwszej kolejności treść art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor A. M. nie dokonał takiej zmiany, ponieważ zgłoszenie obejmowało budowę przydomowego ganku, czyli ganku o funkcji mieszkalnej.
W związku z tym wybudowanie w nim ścianki działowej, w wyniku czego powstały dwa pokoje mieszkalne, nie stanowi zmiany pierwotnego sposobu użytkowania. Pomimo więc tego, że w tej sytuacji nie można w ogóle mówić o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania (jak przyjął organ I instancji), to i tak - wobec braku takiej zmiany - postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że w świetle materiału dowodowego tj. protokołu oględzin z dnia 27 lutego 2019 r. i dokumentów uzyskanych od Starostwa Powiatowego w R., obejmujących m.in. mapy do celów projektowych, nie ma podstaw, by kwestionować, że sporny ganek zlokalizowany jest w odległości 1,50 m od granicy działki nr [...]. Poza tym został on wykonany zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, z przepisami techniczno-budowlanymi, a także zgodnie ze sztuką budowlaną oraz zasadami wiedzy technicznej.
Z kolei odnośnie luksferów, organ stwierdził, że ten wyrób budowlany ma za zadanie przepuszczać światło słoneczne i zapewnić oświetlenie dzienne pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi, a jednocześnie spełniać wymogi izolacyjności akustycznej i przeciwpożarowej. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dalej jako "rozporządzenie ws. w/w" (np. § 232 ust.
- 6) dopuszczają ich stosowanie.
W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do podejmowania dalszych działań ze strony organu nadzoru budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie O. M. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, podnosząc takie same zarzuty, jak w odwołaniu.
Ponownie więc wskazała, że organ nie ustalił, czy faktycznie okna w ganku przy granicy z działką skarżącej zostały wypełnione luksferami, a nie zwykłym szkłem, gdyż są one przezroczyste i umożliwiają widoczność.
Organ błędnie też przyjął, że ganek usytuowany jest w odległości 1,5 m od granicy, ponieważ w rzeczywistości ta odległość jest mniejsza, co wynika z protokołu granicznego z 2009r. (wówczas doszło do przekazania działki sąsiedniej). Skarżąca przytoczyła również treść § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, ze zgodnie z tym przepisem, budynku nie można wybudować w mniejszej odległości od granicy niż 3 m, gdy jest zwrócony w stronę granicy ścianą bez otworów i 4 m, gdy od strony granicy będzie ściana z otworami drzwiowymi lub okiennymi.
Ponadto w ganku nie usunięto ściany działowej, a jedynie zlikwidowano otwór drzwiowy.
Powyższe - zdaniem skarżącej - oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w związku z wnioskiem organu – Inspektor Nadzoru Budowlanego i jednoczesnym brakiem sprzeciwu skarżącej, sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta dotyczy zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia więc zaskarżony akt (decyzję/postanowienie) wyłącznie z punktu widzenia jej/jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie orzeka natomiast samodzielnie co do istoty spraw administracyjnych.
Rozpatrując skargę w niniejszej sprawie w takim zakresie stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy nie określiły prawidłowo przedmiotu postępowania, a w konsekwencji nie przeprowadziły go we właściwym trybie.
Organy prowadziły je na podstawie art. 71a Pr. bud. w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez A. M. spornego ganku przydomowego, dobudowanego w ramach zgłoszenia do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości C.. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, jednak w związku z pismem m.in. skarżącej O. M., współwłaścicielki sąsiedniej działki nr [...] z dnia 7 lutego 2019 r., która domagała się "skontrolowania budynku gospodarczego (..), który został dostawiony do budynku mieszkalnego". Z jej oświadczeń kierowanych do organu wynika, że w istocie kwestionuje legalność budowy spornego ganku, a nie wyłącznie zmianę sposobu jego użytkowania, jak przyjęły organy obu instancji. Skarżąca zarzuca bowiem niedopuszczalność usytuowania tego obiektu w odległości 1,5 m od granicy działki (niezależnie od zarzutu, że faktycznie ta odległość jest mniejsza), a więc w istocie podważa zgodność z przepisami dokonanej budowy.
Kwestia ta podlega rozpatrywaniu w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Pr. bud., a nie w trybie art. 71a Pr. bud. dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Stosownie bowiem do art. 51 - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Następnie na podstawie art. 51 – organ wydaje jedną z wymienionych w tym przepisie decyzji: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakładającą, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (...).
W niniejszym postępowaniu przedmiotem rozpatrywania organy nadzoru uczyniły zmianę sposobu użytkowania ganku przydomowego, a więc badały przesłanki z art. 71a Pr. bud., natomiast w zasadzie nie analizowały przesłanek z art. 50 i nie odnosiły się do zasadności wdrożenia trybu przewidzianego w art. 51 Pr. bud. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego znajduje się wprawdzie stwierdzenie, że "w świetle materiału dowodowego (...) nie ma podstaw, by kwestionować, że sporny ganek zlokalizowany jest w odległości 1,50 m od granicy działki nr [...]", a więc dotyczy ono ustaleń faktycznych i nie odnosi się do podstawowego zarzutu skarżącej (niezależnie od prawidłowości tych ustaleń) tj. do zarzutu legalności takiego usytuowania. Kwestie te reguluje natomiast § 12 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie w/s w.t.", który określa, w jakich odległościach od granic działek i istniejących budynków, mogą być sytuowane nowe budynki.
Zgodnie z tym przepisem: 1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
- 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
- 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (...) 4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; (...)
W razie dokonania zgłoszenia, organ architektoniczno-budowalny powinien zbadać zgodność planowanej inwestycji z m.in. z tymi przepisami, a jeśli stwierdzi ich niezgodność, powinien wnieść sprzeciw w formie decyzji. Niewniesienie sprzeciwu pomimo zaprojektowania budowy niezgodnie z przepisami, nie legalizuje automatycznie takiej budowy. W takiej sytuacji bowiem organy nadzoru budowlanego mają obowiązek podjąć czynności zmierzające do usunięcia stanu niezgodności z przepisami. Czynności te organ nadzoru podejmuje prowadząc postępowanie w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. Lakoniczne sformułowanie organu odwoławczego, że ganek został wykonany "zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, z przepisami techniczno-budowlanymi, a także ze sztuką budowlaną oraz zasadami wiedzy technicznej" nie jest – w świetle powyższego – wystarczające do uzasadnionego przyjęcia, że "brak podstaw prawnych do podejmowania dalszych działań przez organ nadzoru budowlanego."
Reasumując, żądanie skarżącej wymagało przeprowadzenia przez ten organ postępowania w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. i dokonania oceny, czy sporny ganek został zrealizowany zgodnie ze zgłoszeniem, czy nie narusza przepisów (w tym przytoczonego § 12 rozporządzenia ws. w/t), bądź czy nie zagraża bezpieczeństwu życia lub mienia.
W związku z tym, że organ nie przeprowadził takiego postępowania zgodnie z żądaniem skarżącej i nie odniósł się do jej głównego zarzutu – niedopuszczalności usytuowania spornego ganku w odległości 1,5 m od granicy, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 ust.1 pkt. 1 lit. "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a.
Podkreślić należy, że niniejszy wyrok nie przesądza rozstrzygnięcia, jednak organ zobowiązany będzie ponownie przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 Pr bud., w toku którego oceni, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie jednej z decyzji określonej w tych przepisach.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie są one zasadne.
Wątpliwości skarżącej co do wypełnienia luksferami otworów okiennych w ścianie ganku znajdującej od strony działki skarżącej, nie znajdują podstaw w zgromadzonym materialne dowodowym. Ocena tworzywa wypełniającego otwór w ścianie jako luksfer została dokonana podczas oględzin przez wykwalifikowanych pracowników organu nadzoru budowlanego, posiadających w tym zakresie odpowiednią wiedzę i doświadczenie; również załączone fotografie nie budzą wątpliwości, że są to luksfery.
Natomiast, gdy chodzi o zarzut, że organ bezzasadnie przyjął, że inwestor przywrócił stan poprzedni ganku, podczas gdy faktycznie nie usunął z niej ściany działowej, a jedynie zlikwidował otwór drzwiowy, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jak wyżej wskazano, organ powinien zbadać legalność budowy ganku, a nie kwestię ewentualnej zmiany sposobu jego użytkowania. Niezależnie od tego rację ma organ odwoławczy, że ganek od początku był przeznaczony na cele mieszkalne, na co wskazywał inwestor w zgłoszeniu. Wykonanie w nim ścian działowych i utworzenie w ten sposób pokojów mieszkalnych nie zmieniło więc jego pierwotnego - mieszkalnego, a nie gospodarczego - przeznaczenia.
Z powyższych względów, Sąd orzekł, jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach, obejmujących uiszczony wpis od skargi, zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a.