Uzasadnienie
We wniosku z dnia 18 sierpnia 2020r. K. G.-M. domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką D. M.. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta C. odmówił przyznania świadczenia, argumentując, że wnioskodawczyni uprawniona jest do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza jego przyznanie.
Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Według złożonego przez wnioskodawczynię w dniu 18 sierpnia 2020 r. orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r. jej córka D. M. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. Jednocześnie jednak z dołączonej do akt sprawy decyzji ZUS o waloryzacji emerytury z dnia [...] r. wynika, że K. G.-M. uprawniona jest do emerytury w kwocie [...]zł miesięcznie (od marca 2020 r.), co stanowi negatywną przesłankę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można pobierać jednocześnie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zauważyło, że wprawdzie w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczy on jednak wyłącznie osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Tymczasem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawczyni uprawniona jest do emerytury wypłacanej przez ZUS, a zatem z tego powodu nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Kolegium stwierdziło, że nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. (OSK 1546/19), w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. Zdaniem Kolegium wnioskodawczyni nie spełnia również przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie Kolegium związek ten musi być bezpośredni i ścisły. Strona tymczasem, jak wynika z wniosku, urodziła się w 1949 r., ma 71 lat. Zatem jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m. in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy, a przynajmniej nie wykazała, by było inaczej, tzn. by była zdolna i miała możliwość podjęcia dodatkowej pracy, czyli by mogła "dorobić" sobie do emerytury.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. G. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie prawa równości gwarantowane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności art. 32, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczącego uwzględnienia dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej oraz nieuwzględnienie Konwencji osób niepełnosprawnych, a w szczególności odpowiednich warunkach życia i ochronie socjalnej. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 2392/19 oraz I OSK 1546/19. Wskazała, że wykonując tę same czynności przy osobie niepełnosprawnej jako emerytka dostaje dużo niższe uposażenie. Zrezygnowała z pracy zawodowej w 1992 roku przechodząc na emeryturę specjalną ze względu na opiekę nad niepełnosprawną córką. W związku z tym nie mogła wypracować większej emerytury. Zwróciła uwagę, że w poprzednich latach świadczenie były porównywalne. Jednak decyzja z dnia 1 maja 2014 roku o podniesieniu świadczenia pielęgnacyjnego o 800 zł, sprawiła, że stało się wyższe od najniższej emerytury. W następnych latach jej emerytura była podnoszona minimalnie o kwotę 20-40zł, a świadczenie pielęgnacyjne znacznie więcej. Obecnie różnica między emeryturą, a świadczeniem wynosi 500-530 zł netto. Ta różnica sprawia, że czuje się pokrzywdzona pod względem ekonomicznym i społecznym. Za porównywalnie takie same obowiązki wobec swojego podopiecznego nie ma godziwego wynagrodzenia. Za błędne skarżąca uznała twierdzenie, że nie zrezygnowała z pracy, ponieważ stało się to kilka lat wcześniej. Ponadto nie wnosiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie o wyrównanie emerytury do wysokości świadczenia.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jest jasne, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze interpretując art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2013r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018r. poz. 2220) zastosowało jego wykładnię językową. Według natomiast tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Początkowo również w orzecznictwie dominował pogląd o bezpośrednim rozumieniu przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ubiegająca się o niego strona posiada prawo do jednego ze świadczeń o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Z biegiem czasu jednak odstąpiono od wykładni językowej tego przepisu na rzecz wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Całościowo i wyczerpująco powyższe zagadnienie zostało omówione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020r. (I OSK 1983/20 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w którym powołano się na szereg wyroków tego Sądu, w tym również wyrok z 30 kwietnia 2020 r. (I OSK 1546/19), którego stanowiska nie podzielił organ odwoławczy. Zdaniem Sądu potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co też podnoszono w skardze. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa, niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas, gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 ustaw, świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, jak przekonywał NSA, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Słusznie też zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na powołany także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa, niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w tym przepisie nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Sąd zwrócił również uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Jednocześnie NSA nie zgodził się ze stanowiskiem, także prezentowanym w orzecznictwie, zgodnie z którym osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Jego zdaniem wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Sąd powołując się na dotychczasowe orzecznictwo opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego wskazując, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną o czym wprost stanowi art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz.53) zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. Sąd podkreślił przy tym, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (tak też NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020r. I OSK 1416/20 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Sąd rozpatrujący niniejszą skargę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach. Nie można również zaakceptować zapatrywania Kolegium, według którego skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jak należy sądzić z argumentacji organu wniosek ten został wywiedziony na podstawie wieku skarżącej, która ma 71 lat, a więc według wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m. in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy, a przynajmniej nie wykazała, aby było inaczej, tzn. aby była zdolna i miała możliwość podjęcia dodatkowej pracy, czyli by mogła "dorobić" sobie do emerytury. Rzeczywiście w wyroku z dnia 23 października 2020r. (I OSK 1148/20 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował tezę, że przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie ma znaczenia wiek oraz stan zdrowia osoby ubiegającej się o to świadczenie. Zdaniem Sądu gdyby tak bowiem było, to wystarczyłoby subiektywne przekonanie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne, że pomimo zaawansowanego wieku, czy też złego stanu zdrowia może potencjalnie podjąć zatrudnienie. Brak kryterium wieku może prowadzić do sytuacji, w której dojdzie do obejścia przepisów prawa, regulującego przyznawanie świadczeń emerytalnych. Świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane bowiem osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a będącej w wieku, uprawniającym do otrzymania emerytury, w istocie rzeczy będzie pełnić funkcję nie tyle surogatu wynagrodzenia za pracę, a surogatu świadczenia emerytalnego. Gdyby zaś taka była intencja ustawodawcy to wydaje się, że zbędnym byłoby wprowadzenie zasady, iż uprawnionemu do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego jest jednocześnie opłacana składka na ubezpieczenie społeczne. Poglądu tego nie sąd rozpatrujący skargę nie podziela. Przede wszystkim przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują żadnego kryterium wieku dla osoby mającej sprawować opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie ma tu nic do rzeczy, że osobie sprawującej opiekę opłacana jest składka na ubezpieczenie społeczne. Pogląd powyższy pozostaje również w sprzeczności ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w powołanym już wyroku z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał jednoznacznie uznał wówczas, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Powyższą uwagę należy odnieść także do osób pobierających świadczenie emerytalne. Przeciwko uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od kryterium wieku przemawia również wspomniane wyżej stanowisko orzecznictwa uznające, że uzyskiwanie emerytury nie jest przesłanką do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Warto zauważyć, że uzyskanie powszechnego prawa do emerytury zgodnie z ustawą z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest uwarunkowane uzyskaniem odpowiedniego wieku wynoszącego dla kobiet 60 lat i 65 lat dla mężczyzn z zastrzeżeniem art. 46, 47, 50, 50a i 184 (art. 24 us.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Z reguły zatem osoby przechodzące na emeryturę są w podeszłym wieku. Mimo to nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że osoby uzyskujące wiek uprawniający do emerytury nie są w stanie podjąć żadnego zatrudnienia, tym bardziej, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 ust.
- definiuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkowa jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jest powszechnie wiadomym, że niezadowalająca wysokość świadczeń emerytalnych i rentowych sprawia, że emeryci i renciści bardzo często podejmują zatrudnienie w celu uzyskania dodatkowych dochodów. Liczne są również przypadki, gdy mimo ustalenia przez organ rentowy prawa do emerytury lub renty, świadczeniobiorca kontynuuje już wcześniej podjęte zatrudnienie. Skorzystanie z uprawnień emerytalnych jest jedynie uprawnieniem, ale nie obowiązkiem osoby pozostającej dotychczas w zatrudnieniu. Wymóg rozwiązania stosunku pracy nie jest przesłanką nabycia świadczenia, lecz tylko przesłanką podjęcia jego wypłaty. Konsekwencją stanowiska, iż wyłącznie osiągnięcie wieku emerytalnego jest ustawową przesłanką nabycia prawa do emerytury jest to, iż złożenie wniosku nawet przez ubezpieczonego, który nie rozwiązał uprzednio stosunku pracy rodzi obowiązek organu rentowego ustalenia i przyznania ma tego świadczenia, a jedynie wypłata świadczenia z mocy przepisu szczególnego ulega zawieszeniu. Co więcej sama ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawiera jakiejkolwiek normy zakazującej podjęcie zatrudnienia przez osoby uzyskujące emeryturę lub rentę wskazując jedynie kwoty graniczne dochodu, po przekroczeniu których wysokość przysługującej emerytury lub renty może ulec zmniejszeniu lub prawo do tych świadczeń zawieszeniu i to tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodzić się natomiast należy, że sprawowanie opieki wykluczają obiektywne okoliczności, w tym oczywiście stan zdrowia emeryta lub rencisty, wymaga to jednak wskazania konkretnych okoliczności przemawiających za taką oceną. Należy ponadto zwrócić uwagę na okoliczności w jakich skarżąca uzyskała świadczenie emerytalne. W uzasadnieniu skargi wskazano jedynie na rozporządzenie z 1989r., na podstawie którego skarżąca przeszła na emeryturę w 1992r. w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Chodzi tu zapewne o prawo do wcześniejszej emerytury przyznanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. Nr 28, poz. 149). Nie ulega wątpliwości, że spełniało ono tę samą funkcję i miało taki sam cel jak obecnie ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. przyznawało bowiem prawo do wcześniejszej emerytury matce, która nie mogła lub nie może kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia swojego dziecka - jeżeli spełniała warunki wymienione w tym akcie prawnym (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Wymienione rozporządzenie utraciło moc z dniem 1 stycznia 1999 r. w następstwie wejścia w życie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 1998 r. Z tą chwilą osoba zdolna do pracy, lecz nie pozostająca w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji mogła ubiegać się o przyznanie zasiłku stałego na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Regulacja dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem znalazła swoje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującym art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przyznaje z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Skoro już w 1992r. skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad córką, nie można jej zarzucić, że nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia lub nie podejmowania zatrudnienia o którym mowa w tym przepisie. Możliwość natomiast wyboru pomiędzy emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym eliminuje natomiast zagrożenie wypłacenie dwóch świadczeń oparciu o identyczną podstawę faktyczną.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r. Poz. 2325) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...].