Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] r. o odmowie przyznania B. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad J. S..
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
B. P. (dalej również jako wnioskodawczyni lub skarżąca) złożyła w Miejskim Centrum Pomocy Rodzinie w Z. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką J. S. (ur. [...] r.).
Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] r. odmówił przyznania świadczenia z uwagi na fakt, że matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to niepełnosprawność istnieje od 23 lutego 1999 r.,tj. powstała po ukończeniu 25 roku życia. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r." lub "ustawa".
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wnioskodawczyni wniosła odwołanie, w którym zarzucił organowi pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który orzeczeniem tym uznał powołany przez organ przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Nadto podniosła, że jest bezrobotna i nie może podjąć pracy z uwagi na konieczność opieki nad matką, która nie potrafi samodzielnie funkcjonować. Jak wskazała, matka ma chore serce i wstawione stenty. Jest po operacji usunięciu guzów nowotworowych jelita grubego, co wiąże się z nietrzymaniem moczu i kału. Cierpi na cykrzycę insulinową, ma silne zaburzenia emocjonalne (wybuchy agresji), nie chce się myć i sama nie jest w stanie tego zrobić z uwagi na silne bóle stawów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska odwołującej, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe w zakresie, w jakim wskazuje na czas postania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W tym zakresie wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., w sprawie K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Mimo powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy, ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w zakresie i wymiarze uniemożliwiającym podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W tym zakresie organ powołując się na dokonane ustalenia wskazał, że J. S. mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe z konkubentem J. Z. lat [...]. Wnioskodawczyni nie mieszka z nią, ale jak podaje pomaga jej w codziennych czynnościach domowych, między innymi w utrzymaniu czystości w mieszkaniu, praniu, przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych, robieniu zakupów oraz utrzymywaniu higieny osobistej. J. S. jest natomiast osobą świadoma, logiczną, samodzielnie się porusza, ubiera, spożywa posiłki oraz samodzielnie wykonuje toaletę i załatwia potrzeby fizjologiczne. Ustalono również, że córka niepełnosprawnej stara się być u niej codziennie, czasami nocuje, pobyty trwają od pół godziny do kilku godzin.
W ocenie pracownika socjalnego wnioskodawczyni nie sprawuje całodobowej opieki nad matką. Powyższe fakty zdaniem organu wskazują, że niepełnosprawna pomimo, że ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy ze strony innych osób to zakres opieki jakiej wymaga nie powoduje, że córka musi zrezygnować z pracy aby tę opiekę w niezbędnym zakresie zapewnić. Czynności jakie wykonuje można - zdaniem organu odwoławczego - wykonać bez konieczności rezygnacji z pracy, a ponadto niepełnosprawna mieszka z konkubentem, co niewątpliwie zapewnia jej stałą pomoc.
B. P. w złożonej skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z., a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zdaniem skarżącej organy dopuściły się naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że nie spełnia ona przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając przedmiotowy zarzut skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie wyjaśniły istotnych dla sprawy kwestii. Oparł się bowiem jedynie na powierzchownie przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, a w treści decyzji zawarł jednostkowe informacje wyrwane z kontekstu, służące wydaniu decyzji odmownej. W tym zakresie podniosła, że w chwili wywiadu, który był przeprowadzony nierzetelnie, konkubent osoby wymagającej opieki miał [...] lat, leczył się na nowotwór krwi i ważył [...] kg, a tym samym w żadnym aspekcie nie mógł sprawować opieki nad niepełnosprawną, czego organy nie pofatygowały się ocenić. 6 października 2020 r. z powodu ciężkiej choroby J. Z. zmarł.
Nadto skarżąca podczas wywiadu środowiskowego informowała, że osoba wymagająca opieki jest nieświadoma, niesamodzielna, a także nieobliczalna, stwarza zagrożenie dla siebie i otoczenia, a tym samym wymaga stałej i permanentnej opieki. Nadto uszło uwadze organu, że matka skarżącej nie załatwia potrzeb fizjologicznych samodzielnie, pozostawiona bez opieki załatwia się w każdym miejscu, nie korzystając z toalety, nie zgadza się przy tym na zakładanie pieluchomajtek. Z tego względu mieszkanie wymaga codziennego sprzątania i dezynfekcji. Organ natomiast w oderwaniu od okoliczności faktycznych uznał, że rozmiar opieki świadczonej przez skarżącą nad matką nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Skarżąca natomiast sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., co tym samym uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia wbrew twierdzeniu organu.
Nadto skarżąca podniosła, że niedopuszczalne było kwestionowanie, treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji faktu wymagania przez matkę skarżącej stałej i długotrwałej opieki, co wynika wprost z przedłożonego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, które jako ostateczna decyzja administracyjna nie może być kwestionowane przez organ.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem pełnomocnika skarżącej i wobec braku sprzeciwu organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.".
Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.).
W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje zatem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia jedną z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Mianowicie przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Innymi słowy tylko w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu innym niż znaczny świadczenie przysługuje gdy istnieje konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji osoby niepełnosprawnej.
W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje fakt, że matka skarżącej - J. S. (ur. [...] r.), nie legitymuje się tego typu orzeczeniem lecz orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r. wydanym 26 lutego 2019 r. Z orzeczenia tego wynika, że zostało ono wydane na czas określony - do 26 lutego 2021 r. Ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 27 listopada 2018 r., a niepełnosprawność istnieje od 23 lutego 1999 r. (50-go roku życia).
Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:
- a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
- c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
- d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
- e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.. Dz. U. z 2020 r. poz. 426), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
- 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
- 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
- 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.
Powyższe oznacza, że tylko i wyłącznie taki kontekst prawny, wynikający z przywołanych wyżej regulacji, powinny mieć na uwadze rozstrzygające sprawę organy. Innymi słowy, ocena stopnia niepełnosprawności, w tym również ocena tego, czy w związku z tą niepełnosprawnością osoba wymaga opieki i w jakim zakresie, należy wyłącznie do organów do tego powołanych, tj. obecnie do właściwych orzeczników lekarskich. Kwestia stanu zdrowia, a w konsekwencji zakresu wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, powinna być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organy uprawnione do orzekania w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie posiadają natomiast żadnego umocowania do zastępowania powiatowych i wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 807/15). Tym samym organ nie może negować treści prawomocnego orzeczeniu specjalistycznego organu lekarskiego jakim legitymowała się matka skarżącej.
Co więcej w uzasadnieniu tego orzeczenia jednoznacznie wskazano, że matka skarżącej jest osobą o naruszonej sprawności organizmu powodującej konieczność długotrwałej opieki i pomocy innych osób w pełnieniu ról społecznych w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zatem przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
Jednocześnie dla porządku wskazać należy, że organ odwoławczy, błędnie wykluczając stałość sprawowania opieki skarżącej nad matką, wadliwie wywiódł z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymóg wspólnego zamieszkiwania opiekuna i osoby nad którą sprawuje opiekę i sprawowania całodobowej opieki, którymi to pojęciami w żadnym miejscu tego przepisu prawodawca się nie posługuje.
Obowiązujące w tym zakresie orzecznictwo, które sąd w całości podziela, wskazuje, że wspólne zamieszkiwanie osoby niepełnosprawnej i jej opiekuna, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia, którego sprawa dotyczy (zob. m.in. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18, wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 1049/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1329/18). Należy mieć bowiem na uwadze, że tylko gdy odległość pomiędzy miejscami zamieszkania opiekuna i wymagającego pomocy jest zbyt duża, wówczas rzeczywiście - mając na uwadze zgromadzony w sprawie określony materiał dowodowy obrazujący przede wszystkim stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i wynikające z niego wymagania - można przyjąć, że uniemożliwia to sprawowanie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W wypadku jednak, gdy odległość taka jest niewielka, za niewłaściwe uznaje się twierdzenie, że wyklucza ona możliwość sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Ważne bowiem jest aby opiekun pozostawał w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, przy czym chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Innymi słowy przepis art. 17 ust. 1 nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę.
Reasumując, w ocenie sądu, za błędną należy uznać ocenę organu odwoławczego, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, nie wykluczał podjęcia przez nią zatrudnienia. To stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z orzeczeniem lekarskim, z którego wynika jednoznacznie konieczność długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.