Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr SKO.431/22 po rozpatrzeniu odwołania J. R. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2021 r. nr GOPS.4042.000023.1.2021. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. R..
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem złożonym w dniu 25 października 2021 r. skarżący, zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Chełmie z dnia 25 marca 2021 r., którym zaliczono ją do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę, a mianowicie powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia, tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) dalej jako: "u.ś.r.". Ponadto organ wskazał, że sprawowana opieka nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, co potwierdza złożona przez niego umowa zlecenia zawarta w dniu 1 grudnia 2021 r..
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił błędne zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1pkt 4 u.ś.r., bez uwzględnienia ustaleń wywiadu środowiskowego.
Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r., znak: SKO.431/22, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Kolegium uznało, że zachodzi negatywna przesłanka odmowy przyznania świadczenia, a mianowicie zakres opieki sprawowanej nad matką, nie wymaga konieczności rezygnacji przez skarżącego z aktywności zawodowej.
Argumentując swoje stanowisko Kolegium wyjaśniło, że pomimo przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 29 listopada 2021 r., organ I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe poprzez wezwanie skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień niezbędnych do ustalenia okoliczności odnoszących się do związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką a rezygnacją przez niego z pracy zarobkowej. W protokole z przyjęcia ustnych wyjaśnień z dnia 17 grudnia 2021 r. wynika, że skarżący nie chciał złożyć szczegółowych wyjaśnień, nie wyraził chęci współpracy, nie odpowiedział na większość zadawanych pytań, oświadczając, że będzie opiekował się matką jak dostanie świadczenie pielęgnacyjne.
Kolegium nie kwestionując, że J. R. wymaga pomocy osoby drugiej, uznało, że skarżący nie wykonywał przy matce czynności ściśle pielęgnacyjnych w zakresie uniemożliwiającym podjęcie przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia, co potwierdza znajdująca się w aktach umowa zlecenia z 1 grudnia 2021 r. i podjęcie zatrudnienia z tym dniem. Zatem brak jest podstaw do wydania pozytywnej dla strony decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że niepełnosprawna J. R. ma 85 lat i mieszka sama oraz jest w miarę samodzielna w wykonywaniu czynności życia codziennego. W czynnościach tych nie musi być zastępowana, a wymaga zazwyczaj jedynie pomocy. Większość czynności, których wykonywanie deklaruje skarżący nie ma charakteru ściśle opiekuńczego i stanowi zwykłą pomoc rodzinną w sprawach polegających na prowadzeniu gospodarstwa domowego. W opiece nad matką w czasie jego nieobecności pomaga mu siostra T. W.. Organ wskazał, że z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że J. R. nie może pozostawać sama w ciągu dnia, ale zarazem skarżący z matką nie mieszka (zamieszkuje w odległości 35 km). W ocenie organu okoliczności sprawy pozwalają uznać, że sprawowana przez skarżącego opieka nie uniemożliwia mu wykonywania pracy zarobkowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję, pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W oparciu o powyższe, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca ustanowił instytucję świadczeń rodzinnych, jako wyraz pomocy dla osób z niepełnosprawnościami oraz członków ich rodzin w związku z sytuacjami życiowymi, które wymagają podjęcia się opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo ograniczyło powody odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazane przez organ I instancji, wykluczając argument dotyczący wieku, w jakim powstała niepełnosprawność matki skarżącego. W tym zakresie skarga nie zawiera zarzutów co do tego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do jednej negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do stwierdzenia, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07). Ten kluczowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Świadczenie pielęgnacyjne niezmiennie jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Niezbędne zatem dla uzyskania świadczenia, jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1148/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno, a wręcz nie może być okazją do zwiększenia dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zatem rozważyć czy ustalenia organu co do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką były prawidłowe.
Co prawda, organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednakże mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, matka skarżącego mieszka sama i porusza się samodzielnie, a wymaga pomocy przy czynnościach wynikających z prowadzenia gospodarstwa domowego, m.in. robienia zakupów, wizyt u lekarza, realizacji recept, prania, sprzątania. Z przeprowadzonego wywiadu (k. 28 - 29 akt adm.) wynika, że matka skarżącego samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, sama spożywa posiłki. Skarżący natomiast pomaga podczas mycia, dokonuje pomiaru ciśnienia oraz cukru we krwi, pomaga w prowadzeniu gospodarstwa domowego.
Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy uznać, że ocena dokonana przez organ była prawidłowa. Pomimo posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżący nie wykazał, aby zakres sprawowanej przez niego opieki wykluczał podjęcie zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Jest to tym bardziej zasadne, że skarżący z jednej strony wskazuje, że nie może zostawić swojej matki samej w mieszkaniu, a z drugiej strony nie zamieszkuje razem z matką, a wręcz odległość jego miejsca zamieszkania z pewnością uniemożliwiłaby szybką pomoc w nagłych sytuacjach.
Większość z czynności wymienionych w wywiadzie środowiskowym, jak również w piśmie z dnia 17 grudnia 2022 r., nie wymaga całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności skarżącego (sprzątanie, pranie, zakupy, wizyty u lekarza, realizacja recept), są to czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym również przez osoby pracujące, a więc nie są czynnościami opiekuńczymi. Niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (wizyty lekarskie, wykupienie recept). Jak już wspomniano wyżej, matka skarżącego nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie. Ponadto, podopieczna skarżącego nie korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych ani leczenia specjalistycznego, co mogłoby wymagać dodatkowego zaangażowania i czasu.
Z powyższego wynika, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w rzeczywistości nie odbiega od zwyczajnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby podejmujące zatrudnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powyższe czynności mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje także fakt, że skarżący podjął zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia zawartej 1 grudnia 2021 r. (k.19 akt adm.)., a więc już po złożeniu wniosku w niniejszej sprawie.
W orzecznictwie odróżnia się świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, będącego skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc przy czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego.
W sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze rodzaj i zakres opieki, można dojść do przekonania, że skarżący nie musi całkowicie rezygnować z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jego niepełnosprawnej matki. Skarżący nie wykazał jakie dowody czy okoliczności w sprawie pozwalałyby dojść do konkluzji odmiennej od tej, jaką przyjęło Kolegium.
Powyższy wniosek dodatkowo potwierdza bierna postawa skarżącego w trakcie postępowania mającego na celu uzupełnienie wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na próby przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, którego celem było szczegółowe ustalenie zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką, skarżący odmawiał odpowiedzi na pytania pracownika socjalnego i poinformował, że będzie opiekował się matką, jak dostanie świadczenie pielęgnacyjne (protokół – k. 26 akt adm.) Skarżący odmawiając udzielenia odpowiedzi na pytania pracownika socjalnego celem uzupełnienia wywiadu środowiskowego musi liczyć się z konsekwencjami braku współdziałania z organem w tym zakresie.
Podsumowując, pomimo, że zakres samodzielności matki skarżącego jest ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia (co w przypadku skarżącego nastąpiło na podstawie umowy zlecenia).
Sąd zaznacza, że powyższe stwierdzenie nie umniejsza roli i wysiłku, jaki podejmuje skarżący sprawując opiekę nad niepełnosprawną matką, niemniej jednak, przepis art. 7 K.p.a. wyrażający zasadę prawdy obiektywnej nakazuje badać nie tylko słuszny interes obywatela (skarżącego), ale także interes społeczny. W tym ostatnim zaś jest, aby orzekając w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mieć na uwadze cel tego świadczenia, jakim jest z jednej strony, zapewnienie chociażby częściowej rekompensaty osobom niemającym szans na podjęcie zatrudnienia z uwagi na przyjęcie na siebie obowiązku stałej i długotrwałej opieki nad bliskim niepełnosprawnym w stopniu znacznym, co wiąże się z ograniczeniem własnej swobody w wyborze zatrudnienia, a z drugiej, odmienne potraktowanie osób, które w takiej sytuacji z przyczyn obiektywnych się nie znajdują. Do tej drugiej grupy, zdaniem organu należy skarżący, a Sąd to stanowisko podziela.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.