Uzasadnienie
P. M. (dalej jako "skarżący", "strona", "zobowiązany"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r., znak: NB. 5161/5/18.11, nakazał P. M. i M. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania hali produkcji konstrukcji metalowych i ich części zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. P. - na stolarnię poprzez: usunięcie z hali wszystkich maszyn, urządzeń i materiałów do obróbki elementów metalowych; przywrócenie podziału hali wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo-styropianowymi.
W wyniku rozpatrzenia odwołania strony od ww. decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia 13 września 2021 r., znak: ZOA-VIII.7721.54.2020, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wypełniając ustawowy obowiązek określony w art. 6 § 1 u.p.e.a., wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim, podjął kroki zmierzające do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji administracyjnej z dnia 16 czerwca 2021 r., i upomnieniem z dnia 9 marca 2022 r., wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego obowiązku i równocześnie wskazał, że w przypadku niewykonania obowiązku wszczęta zostanie egzekucja administracyjna.
W związku z niewywiązaniem się przez zobowiązanych z obowiązku wynikającego z ww. decyzji w dniu 4 kwietnia 2022 r. zostały wystawione tytuły wykonawcze nr [...] wobec P. M. i [...] wobec M. Z. Pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. P. M. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zarzutami w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego podnosząc zarzut błędu co do osoby zobowiązanego oraz zarzut niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zobowiązany podniósł, że w otrzymanym przez niego tytule wykonawczym jako zobowiązany widnieje tylko on, natomiast z decyzji organu z dnia 16 czerwca 2021 r. wynika, że zobowiązaną jest również M. Z. Wskazał także, że przywrócenie podziału hali wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo - styropianowymi jest aktualnie niemożliwe z uwagi, iż obecnie nie stosuje się płyt prefabrykowanych betonowo - styropianowych w technikach budowy i obecnie również nie ma ich w sprzedaży, co skutecznie uniemożliwia ich nabycie a tym samym wykonania nałożonego obowiązku.
Skarżący podkreślił, że nabył już nieruchomość w stanie, gdzie nie było podziału hali wspomnianymi płytami, a materiały które wskazane zostały w tytule wykonawczym nie występują i nie są dostępne na rynku (obecnie nie produkuje się tego typu materiałów). Koszt wybudowania takiej ściany działowej jest bardzo duży a skarżący nie chce ponosić nakładów finansowych, które, mogą okazać się zbędnie.
Postanowieniem z dnia 5 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych [...] z dnia 4 kwietnia 2022 r.
Odnosząc się do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego, określonego w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., organ I instancji wyjaśnił, że może on zachodzić w dwóch przypadkach. W sytuacji gdy w tytule wykonawczym błędnie wskazano inny podmiot niż ten, na którym spoczywa obowiązek. Nastąpi więc rozbieżność pomiędzy podmiotem wskazanym w decyzji administracyjnej, orzeczeniu lub innym dokumencie, a osobą wskazaną w tytule wykonawczym jako zobowiązany. W drugim przypadku błąd co do osoby zobowiązanego może nastąpić, gdy oznaczono zobowiązanego prawidłowo w tytule wykonawczym, lecz czynności egzekucyjne skierowano w stosunku do innego podmiotu. PINB stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie żaden z powyższych przypadków nie zachodzi. Decyzją administracyjną znak: NB.5161/5/18.II z dnia 16 czerwca 2021 r. egzekwowany obowiązek nałożony został na P. M. i M. Z. W dniu 4 kwietnia 2022r, w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania nakazanego obowiązku, wystawiono dwa odrębne tytuły wykonawcze nr [...] na P. M. i nr [...] na M. Z. Organ I instancji nie zgodził się ze zobowiązanym, że błąd co do osoby zobowiązanego nastąpił na skutek nie umieszczenia w jednym tytule wykonawczym wszystkich osób zobowiązanych do wykonania obowiązku.
Wyjaśnił, że w sytuacji, gdy występuje kilka podmiotów zobowiązanych, zasadnym jest wystawienie tytułów wykonawczych, oddzielnie dla każdego zobowiązanego. Wynika to przede wszystkim z treści wzoru formularza — tytuł wykonawczy TW-2 - będącego załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z 21 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej, w którym nie jest możliwym wpisanie dwóch lub więcej zobowiązanych w jednym tytule wykonawczym.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów podniesionego przez zobowiązanego tj. do niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym wskazano, że nie został on jako zarzut wyszczególniony w art. 33 u.p.e.a., lecz jako podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego(art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a). Zwrócono uwagę, że stosownie do treści z art. 29 u.p.a.e. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia zobowiązanego, postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Podzielając argumentację organu I instancji co do kwestii podnoszonego przez zobowiązanego zarzutu co do osoby zobowiązanego organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo i zawiera wszystkie elementy wymienione w art 27 § 1 u.p.e.a., natomiast PINB w Opolu Lubelskim w sposób prawidłowy wystawił wobec zobowiązanej M. Z. odrębny tytuł wykonawczy z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr [...]. Ponadto organ stwierdził, że nie zachodzi żadna z powyższych przesłanek wskazanych w art. 33 § 2 u.p.e.a. wobec czego słusznie organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu zobowiązanego, które w efekcie sprowadzają się do podważania ww. decyzji ostatecznej. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i nie została wzruszona w jednym z trybów nadzwyczajnych, tj. poprzez zmianę decyzji administracyjnej (art. 154 i 155 k.p.a.), poprzez wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.) lub poprzez stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.).
Organ egzekucyjny nie ma natomiast uprawnień do weryfikacji i zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych, które mogą być wzruszane jedynie w jednym z w/w trybów nadzwyczajnych. W związku z powyższym uznano, że twierdzenia zobowiązanego dotyczące błędnie wydanej decyzji administracyjnej - stanowiącej podstawę prowadzonej egzekucji administracyjnej pozostają bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim o braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że umorzenie postępowania egzekucyjnego reguluje wprost art. 59 u.p.e.a., który w § 1 enumeratywnie wylicza przesłanki stanowiące podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, a także art. 33 w związku z art. 34 u.p.e.a., a takie przesłanki tu nie zachodzą.
W skardze do tut. Sądu skarżący powtórzył argumentację podnoszoną w toku postępowania egzekucyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Zobowiązany ponownie podniósł, że tytuł wykonawczy został wystawiony jedynie na niego, podczas gdy zgodnie z decyzją administracyjną organu I instancji z dnia 16 czerwca 2021 r., znak: NB. 5161/5/18.II znajdującą się w aktach postępowania administracyjnego, która jest podstawą obecnie trwającego postępowania egzekucyjnego, zobowiązaną jest także M. Z. jako współwłaściciel. Skarżący podkreślił również, że nabył już nieruchomość w stanie, gdzie nie było podziału hali wspomnianymi płytami, a materiały które wskazane zostały w tytule wykonawczym nie występują i nie są dostępne na rynku (obecnie nie produkuje się tego typu materiałów).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2022 r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim z dnia 5 maja 2022 r. w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm. – dalej jako: "u.p.e.a.") zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Z kolei w myśl art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: (1) nieistnienie obowiązku; (2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: (a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, (b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, (c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; (3) błąd co do zobowiązanego; (4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; (5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; (6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: (a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, (b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, (c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Wskazać należy, że zarzut jest środkiem prawnym o jednolitym charakterze, co powoduje, że wnosząc go zobowiązany zamierza wykazać zaistnienie jednej z przesłanek z art. 33 § 2 u.p.e.a., czym kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu egzekucyjnego nie dotyczy sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionujący dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 546/21, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie skarżący podniósł zarzut błędu co do zobowiązanego. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu opartego na przepisie art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Należy wyjaśnić, że przez błąd co do osoby zobowiązanego rozumie się sytuację, w której organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznał za zobowiązanego, w związku z czym doręczył jej tytuł wykonawczy oraz pouczył o prawie wniesienia zarzutów. Po drugie chodzi o wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Różnica w tym zakresie może być wynikiem popełnienia przez wierzyciela błędu przy sporządzaniu tytułu wykonawczego, jak również skutkiem przejścia egzekwowanego obowiązku na inny podmiot przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.
W ocenie Sądu, wniesienie zarzutu opartego o przesłankę wymienioną w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. nie może zmierzać do ustalania osoby zobowiązanego, a sprowadzać powinno się do formalnej kontroli tożsamości osoby, wobec której prowadzi się egzekucję w celu stwierdzenia, czy w orzeczeniu nakładającym obowiązek wskazano tę samą osobę. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 października 2017 r., sygn. I SA/Ol 35417, LEX oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. I SA/Gd 1720/17, LEX).
W przedmiotowej sprawie egzekucji administracyjnej podlega nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania hali produkcji, który nałożony został decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r. na oboje właścicieli i obowiązek ten nie został spełniany. W takiej sytuacji organ egzekucyjny może albo wystawić jeden tytuł wykonawczy, w którym wskaże oboje właścicieli jako podmioty zobowiązane, albo wystawić dwa tytuły wykonawcze, skierowane wobec każdego z zobowiązanych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż egzekwowany w postępowaniu obowiązek został orzeczony wobec obojga właścicieli – P. M. i M. Z. W związku z tym osoby te są pełnym zakresie odpowiedzialne za wykonanie ww. obowiązku – każdy z nich jest zobowiązany do realizacji całego obowiązku, a konsekwencją tego stanowiska jest możliwość egzekwowania wykonania określonych czynności wobec każdego zobowiązanego. Bez względu więc na to czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane, czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu.
Konsekwencją takiego stanu prawnego jest możliwość egzekwowania od każdego zobowiązanego wykonania tego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2016 r., II OSK 591/14, LEX nr 2083581). W związku z powyższym wystawienie dwóch odrębnych tytułów wykonawczych nr [...] na P. M. i nr [...] na M. Z. nie mogło być uznane za błąd co do osoby zobowiązanego i uznania za skuteczny zarzut z art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.
Odnosząc się do kolejnego argumentu zobowiązanego co do niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym wyjaśnić należy, że do dnia 30 lipca 2020 r. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowiła podstawę zarzutów wyliczoną w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W wyniku nowelizacji ustawy z dnia 11 września 2019 r. (Dz.U. z 2019, poz. 2070) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 stanowią w obecnym stanie prawnym podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1–3).
W przedmiotowej sprawie biorąc pod uwagę argumentację zobowiązanego organy egzekucyjne prawidłowo stwierdziły brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podkreślić należy, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przyczyny niewykonalności obowiązku mogą mieć charakter faktyczny bądź prawny. Przyczyna faktyczna oznacza, że istnieje rzeczywista przeszkoda obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się. Nie stanowią faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2482/19, publ. CBOSA). Niewykonalność o charakterze prawnym zaś ma miejsce wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. Zdaniem Sądu takie okoliczności w rozpoznawanym przypadku nie wystąpiły, w szczególności przyczyny wskazane przez skarżącego nie świadczą o wystąpieniu trwałych, nieusuwalnych przeszkód, obiektywnie uniemożliwiających wykonanie obowiązku.
W treści podnoszonych argumentów skarżący kwestionuje zasadność nałożonego na niego obowiązku. Jak słusznie wskazały organy egzekucyjne zarzuty dotyczące podstaw prawnych nałożonego obowiązku nie mogą odnieść zamierzonego skutku, w szczególności w ramach badania przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wynikającej z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (niewykonalność obowiązku), w sytuacji gdy decyzja nakazując przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania hali funkcjonuje w obrocie prawnym, nie wstrzymano jej wykonania a nadto sam inwestor nie zrealizował egzekwowanego obowiązku. Kwestia podnoszonych przez skarżącego trudności w nabyciu płyt prefabrykowanych betonowo – styropianowych nie stanowi niwykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym.
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w zgodzie z wymogami przepisów procedury egzekucyjnej, co znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji