Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr SKO.564/22, po rozpatrzeniu odwołania H. G. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 27 stycznia 2022 r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem A. G..
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2022 r. skarżąca zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji z dnia 17 sierpnia 2020 r., wydanym przez Lekarza Orzecznika ZUS w Biłgoraju. Z treści ww. orzeczenia wynika, że niepełnosprawność A. G. istniała w dniu 1 marca 2020 r. W trakcie postępowania ustalono, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury.
Decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę, a mianowicie powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia, tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") oraz pobieranie przez skarżącą emerytury, co z kolei stanowi przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z dnia 16 sierpnia 2022r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.
Organ odwoławczy podzielił jednak stanowisko, że zachodzi inna negatywna przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci ustalonego na rzecz skarżącej prawa do emerytury. Kolegium wyjaśniło, że skarżąca (w wieku 83 lat) obecnie pobiera emeryturę (od kilkudziesięciu lat nie pozostaje w zatrudnieniu), zaś rezygnacja z zatrudnienia (ustanie zatrudnienia) nie pozostaje w związku z opieką, lecz związana była z nabyciem uprawnień przez zainteresowaną. Wyklucza to więc możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto skarżąca i jej mąż posiadają dziewięcioro dzieci, zaś z akt sprawy nie wynika, by zachodziły obiektywne przeszkody uniemożliwiające dzieciom zapewnienia opieki ojcu.
W skardze do Sądu na powyższą decyzję, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, a także art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 poprzez niezasadne uznanie, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że organ zaniechał pouczenia skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury. Ponadto, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazano, że wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury następuje tylko do wysokości tej emerytury.
Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł na podstawie art. 119 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Nie jest sporne w rozpatrywanej sprawie, że do innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny należy także małżonek osoby wymagającej opieki. Osoba sprawująca opiekę nad małżonkiem jest więc uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych.
Z art. 17 ust. 1 u.ś.r wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Sprawowanie opieki musi zatem wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jak wyjaśniła skarżąca w oświadczeniu z 30 listopada 2021 r., opiekę nad mężem sprawuje od 3 października 2014 r. Natomiast na emeryturze przebywa od około 20 lat.
Skoro skarżąca nie zrezygnowała z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, to nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Emerytura przyznawana jest w związku z dożyciem przez osobę fizyczną określonego wieku i uzyskaniem przez nią określonego okresu ubezpieczenia, na jej wniosek (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1270), a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 100 i art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej).
Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast, przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.s.r.). W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia.
Nie można zatem pobierać jednocześnie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można równocześnie uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne (art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz. U. z 2015 r. poz. 121), to nie ma przeszkód prawnych, aby po rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia. Ustawodawca stworzył zatem osobom opiekującym się niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Brak jest natomiast uregulowań prawnych umożliwiających rezygnację z emerytury w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezależnie od powyższej okoliczności podkreślić trzeba, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mogą otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym. Nie jest więc w tej samej sytuacji osoba opiekująca się niepełnosprawnym, która pobiera świadczenie emerytalne i osoba, która w wyniku konieczności rezygnacji z pracy zawodowej utraciła dochód z pracy.
Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, które przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.
Co do zasady, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela te poglądy, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. Warszawa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów.
Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Dlatego przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.
Przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy jednak mieć na uwadze, że zawiera on przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę, a zatem dotyczy takich osób, które równolegle spełniają przesłanki pozytywne przyznania tego świadczenia (czyli mogłyby je otrzymać, gdyby nie zaistniała przesłanka negatywna). Na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r,. zawieszenie pobierania emerytury przez opiekuna osoby niepełnosprawnej będzie zatem kluczowe, jeżeli osoba ta w efekcie będzie mogła wykazać, że spełnia konieczne przesłanki pozytywne. W przeciwnym wypadku wskazywanie na procesową konieczność zapewnienia stronie możliwości skorzystania z tej możliwości mija się z celem, albowiem nie mogłoby doprowadzić do przyznania świadczenia.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może mieć zastosowanie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz jak już wyżej wskazano, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą pracować i samodzielnie zdobywać środków utrzymania.
Jak zauważa się w piśmiennictwie, "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17).
Jedną z koniecznych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec tego nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (B. Chludziński [w:] Świadczenia..., op. cit. oraz zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19 i wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1332/21). Wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez rezygnację z pobierania świadczenia emerytalnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21).
Wybór świadczenia, o jakim mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy ma miejsce zbieg uprawnień, zatem przesłanki uzasadniające przyznanie każdego z konkurencyjnych uprawnień powinny być spełnione, w tym świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca ma 83 lata, a zatem wiek emerytalny osiągnęła 23 lata temu. W oświadczeniu z 30 listopada 2021 r. skarżąca podała, że opiekę nad mężem sprawuje od 3 października 2014 r., a więc nabycie przez nią uprawnień emerytalnych nie wiązało się z koniecznością zapewnienia opieki mężowi, lecz z osiągnięciem wieku emerytalnego. Ponadto należy mieć na uwadze fakt, że biorąc pod uwagę wiek skarżącej, mało prawdopodobna jest możliwość jej zatrudnienia, a co za tym idzie zrezygnowanie przez nią z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem.
Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy.