Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 1 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H. S. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 29 lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem M. S..
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, przez co nie spełnia warunków do przyznania świadczenia w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.).
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 oraz 17 ust. 5 u.ś.r., niezastosowanie przepisów art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych. W uzasadnieniu wskazała, że jej emerytura wynosi aktualnie [...] zł brutto, skarżąca nie ma możliwości wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia, to jest świadczenia pielęgnacyjnego, co przeczy zasadzie sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 1 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że potwierdzeniem, iż skarżąca otrzymuje emeryturę jest decyzja z 5 marca 2020 r. w sprawie waloryzacji tego świadczenia. W świetle jednoznacznej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie sprawującej opiekę, która ma ustalone prawo do emerytury. Świadczenie pielęgnacyjne jest skierowane do osób aktywnych zawodowo, które na skutek konieczności rezygnacji z pracy nie mają dochodów i nie mają jednocześnie uprawnień do świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego. Nie ma także żadnych regulacji prawnych wskazujących na możliwość oraz na mechanizmy ewentualnego wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, uwzględniające sytuacje, kiedy kwota emerytury jest niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji działają na podstawie i w granicach przepisów obowiązującego prawa i nie mają kompetencji do oceny zgodności przepisu z zasadami konstytucyjnymi lub stosowania bezpośrednio przepisów Konstytucji, czy prawa międzynarodowego.
W kwestii art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, ale stwierdził niezgodność tego przepisu z Konstytucją w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium H. S. zarzuciła zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 32, art. 69 i art. 71 ust.1 w zw. z art. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c) Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającej na pominięciu celów ustawy o świadczenia rodzinnych wyinterpretowanych wprost z przepisów ustawy jako zmierzających do ochrony podmiotów słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego, a tym samym naruszenie norm ustawy zasadniczej nakazujących ochronę przez organy państwowe osób dotkniętych niepełnosprawnością oraz ich rodzin, a co za tym idzie zaniechanie dokonania wykładni systemowej i skupienie się wyłącznie na efektach wykładni literalnej.
Skarżąca wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, względnie o przyznanie tego świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem należnym a pobieraną obecnie emeryturą, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy, w tym poprzez nakazanie organom przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem należnym a wypłacaną emeryturą.
Skarżąca wskazała również w treści skargi, że obecnie pobierana przez nią emerytura wynika z przepisów obowiązujących w 1990 r., z tytułu uprawień do emerytury wcześniejszej, z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem znacznie niepełnosprawnym i całkowicie zależnym od pomocy osób drugich.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
Przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był niesporny fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i aktualnie pobiera to świadczenie. Rozstrzygnięcie organów obydwu instancji opiera się w tym zakresie na ścisłej, językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Wypada odnotować, co zauważyło również Kolegium, że przywołany przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją RP (art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17). Wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznaczało wyeliminowanie z porządku prawnego tylko określonej normy prawnej. Sentencja wyroku nie odnosi się do sytuacji osób, w stosunku do których przesłanką odmowy przyznania świadczenia jest pobieranie emerytury (tak jak w przypadku skarżącej). Tym niemniej jednak argumenty podniesione w uzasadnieniu wyroku Trybunału mają znaczenie również dla wykładni analizowanego przepisu w odniesieniu do sytuacji osób pobierających emeryturę, o czym będzie mowa w dalszych wywodach uzasadnienia.
Interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozbieżności te występują na różnych poziomach analizy.
W pierwszej kolejności istotne jest wskazanie, że obok orzeczeń przyjmujących literalną, ścisłą wykładnię analizowanego przepisu, w judykaturze bardzo silnie reprezentowane jest stanowisko przeciwne, akcentujące konieczność uzupełnienia wyników wykładni językowej o elementy wykładni funkcjonalnej (celowościowej) i systemowej, co prowadzi do zupełnie odmiennych konkluzji. W ocenie Sądu analiza orzecznictwa wskazuje, że ten nurt zaczyna dominować, a skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela to stanowisko.
We wskazanej linii orzeczniczej, sądy zwracają uwagę na kontekst historyczny pojawienia się art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z aksjologią systemu prawa, wyrażoną w przepisach Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania (emerytury), którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas, gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 1031).
Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. W obecnych jednakże warunkach, z uwagi na zasadnicze zmiany w zakresie relacji między kwotami świadczeń, ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. W efekcie konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (celowościowej), celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Wykładnia systemowa musi uwzględniać kontekst aksjologii systemu prawa i obowiązek bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2), a zatem realizowania w procesie stosowania prawa takich wartości wyrażonych w ustawie zasadniczej jak: równość wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązek udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
Z wywodów Trybunału Konstytucyjnego w powołanym wyżej wyroku z 26 czerwca 2019 r. wynika, że istotą (relewantną) cechą osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na ten aspekt zwraca się również uwagę w prezentowanej linii orzeczniczej. Literalna, wyłącznie językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę, tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Podmioty, które mają ustalone prawo do wymienionych w tym przepisie świadczeń nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zbieg świadczeń. Tymczasem w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca przewidział mechanizm rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń pełniących podobną funkcję w sposób gwarantujący należytą ochronę słusznych interesów osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Osoby mające prawa do świadczeń wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r. mają możliwość wyboru korzystniejszego świadczenia – w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Takiego wyboru pozbawione są osoby mające ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Nie sposób znaleźć przekonujących argumentów, które uzasadniałyby takie zróżnicowanie, zwłaszcza przy uwzględnieniu wspomnianych wyżej konstytucyjnych obowiązków udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym. Sprzeczność zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych z aksjologią konstytucyjną staje się tym bardziej widoczna, jeśli wziąć pod uwagę fakt, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Powyższy wywód bazuje na poglądach wyrażonych w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, 30 października 2020 r., I OSK 1189/20; z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20; z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20). Jak wskazano wyżej, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, wypada przy tym zauważyć, że jest ono dominujące również w orzecznictwie tutejszego sądu (por. przykładowo: wyroki WSA w Lublinie z 7 stycznia 2021 r., II SA/Lu 555/20; z 12 stycznia 2021 r., II SA/Lu 719/20).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie konieczność podążenia wskazanym kierunkiem interpretacyjnym dodatkowo wzmacnia wzgląd na szczególne okoliczności sprawy. Jak wskazano wyżej, niesporne jest, że skarżąca pobiera emeryturę, ale bardzo istotne są okoliczności nabycia przez skarżącą prawa do emerytury, które nie zostały wzięte pod uwagę przez organy. Skarżąca wskazała w skardze, że pobierana przez nią emerytura wynika z przepisów obowiązujących w 1990 r., z tytułu uprawień do emerytury wcześniejszej, z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem znacznie niepełnosprawnym i całkowicie zależnym od pomocy osób drugich. Okoliczność tą skarżąca podnosiła już w toku postępowania administracyjnego, czego nie wzięły pod uwagę organy orzekające w sprawie. Do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca dołączyła dokument, w którym oświadczyła, że "w roku 1990 nabyła prawa do emerytury z tytułu posiadania dziecka niepełnosprawnego".
Skarżąca nie wskazuje dokładnie daty wydania decyzji przyznającej jej świadczenie emerytalne, takiej decyzji nie ma również w aktach administracyjnych sprawy. Tym niemniej jednak, biorąc pod uwagę rok przyznania świadczenia – 1990, można przypuszczać, że przyznano je na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. Nr 28, poz. 149). Nie ulega wątpliwości, że uprawnienie do wcześniejszej emerytury przyznawane na podstawie tego rozporządzenia spełniało tę samą funkcję i miało taki sam cel jak obecnie ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozporządzenie z 1989 r. przyznawało prawo do wcześniejszej emerytury matce, która nie mogła lub nie może kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia swojego dziecka - jeżeli spełniała warunki wymienione w tym akcie prawnym (§ 1 ust. 1 rozporządzenia).
Rozporządzenie utraciło moc z dniem 1 stycznia 1999 r. w następstwie wejścia w życie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 1998 r. Z tą chwilą osoba zdolna do pracy, lecz nie pozostająca w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji mogła ubiegać się o przyznanie zasiłku stałego na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Regulacja dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem znalazła swoje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującym art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przyznaje z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Skoro już w 1990 r. skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad synem, nie można jej zarzucić, że nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia lub nie podejmowania zatrudnienia o którym mowa w tym przepisie.
W tych okolicznościach jaskrawo widoczna staje się nierówność traktowania skarżącej, która musiała zrezygnować z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym synem i przejść na wcześniejszą emeryturę, w porównaniu do sytuacji osób, które pracowały zawodowo i rezygnując z tej pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki uzyskały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca, choć znajduje się w analogicznej sytuacji (w perspektywie cechy relewantnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r.) jest trwale pozbawiona prawa do wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, nawet jeśli jest ono dla niej znacznie korzystniejsze. Takiego zróżnicowania nie sposób racjonalnie uzasadnić i zaaprobować.
Dopełnieniem powyższej argumentacji jest wyjaśnienie, że na przeszkodzie przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie stoi zbieg świadczeń pełniących w istocie analogiczną funkcję. Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że nie można tych świadczeń pobierać jednocześnie, jednakże zbieg uprawnień da się rozstrzygnąć przy pomocy instrumentów mających odpowiednie podstawy prawne. Należy w tym miejscu odnotować, że w orzecznictwie pojawiły się w tej kwestii dwa stanowiska. Pierwsze stanowisko zakłada proporcjonalne obniżenie świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą emerytury (lub innego świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.), a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie takie stanowisko należy zdecydowanie odrzucić, jako nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na przeszkodzie stoi także treść art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto takie rozwiązanie rodziłoby wiele komplikacji w perspektywie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.
Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie zdecydowanie opowiada się za drugim stanowiskiem, w świetle którego rozwiązaniem analizowanego zbiegu praw do świadczeń jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Taką zasadę ustawodawca wprowadził w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, we wspomnianym wyżej art. 27 ust. 5 u.s.r. Z kolei zbieg uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych uregulowany jest w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Ustawodawca nie przewidział wprost rozwiązania problemu zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniem emerytalno-rentowym, jednakże takie rozwiązanie da się odnaleźć w systemie prawnym.
Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że istota problemu zbiegu praw do świadczeń, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. Orzecznictwo wskazuje przy tym, że to na organach orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych spoczywa obowiązek poinformowania strony o możliwościach prawnych rozwiązania problemu zbiegu świadczeń, co wynika z ogólnej zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.). Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury.
Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. powoływane wyżej wyroki NSA z 24 listopada 2020 r., i z 15 grudnia 2020 r.).
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zarówno decyzja Kolegium z 1 października 2020 r., jak i decyzja Wójta Gminy W. z 18 sierpnia 2020 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. poprzez wadliwą wykładnię, bazującą wyłącznie na interpretacji językowej, z pominięciem wyników wykładni systemowej (w tym prokonstytucyjnej) i celowościowej. W konsekwencji należało uchylić decyzje wydane przez organy obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z 29 lipca 2020 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez organ
I instancji. Obowiązkiem organu będzie przede wszystkim umożliwienie skarżącej dokonania wyboru jednego ze świadczeń (emerytury lub świadczenia pielęgnacyjnego), stosownie do przedstawionych wyżej wskazań. Od wyboru skarżącej i podjęcia przez nią skutecznych działań w celu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury będą zależało rozstrzygnięcie organu.
Odnosząc się do wniosków skargi należy stwierdzić, że niezależnie od faktu, iż nie są one wiążące dla sądu (art. 134 § 1 p.p.s.a.), to są niemożliwe do realizacji. Kompetencje sądu administracyjnego w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie przewidują możliwości przyznania świadczenia żądanego przez skarżącą w wyroku uwzględniającym skargę. Sądy administracyjne w Polsce mają uprawnienia kasacyjne (mogą usunąć z obrotu prawnego wadliwą decyzję), a nie merytoryczne (nie mogą przyznawać bezpośrednio spornych uprawnień). Z kolei co do żądania nakazania organowi wydania decyzji przyznającej skarżącej sporne świadczenie w wyroku sądu, choć ustawodawca przewidział taką możliwość w określonych sytuacjach (art. 145a § 1 p.p.s.a.), to jednak zastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe. Przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wymaga podjęcia dodatkowych czynności w celu rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń, o czym była mowa wyżej.
Tym niemniej jednak trzeba pamiętać, że wyrażona w niniejszym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są dla organów wiążące przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (art. 153 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Pomimo uwzględnienia skargi i wniosku skarżącej, sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, z uwagi na to, że ze względu na przedmiot sprawy skarżąca objęta była ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych. Skarżąca nie wykazała również, aby poniosła inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.