Wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2023 r., II SA/Lu 754/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r.

Sprawa

sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr SKO.4004.ŚW/211/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha
Specjalista Agnieszka Wojtas protokolant

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 26 listopada 2021 r. A. S. (dalej także jako: skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy T. (dalej jako: Wójt) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – J. S., który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Skarżący wskazał jako swoje źródło dochodu gospodarstwo rolne (k. 34 akt admin.), a także iż nie pracuje. Oświadczył także, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 9 grudnia 2016 r. (k. 15, k. 7 akt admin.).

Decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. Wójt odmówił prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. W uzasadnieniu wskazał jako podstawę odmowy przyznania świadczenia czas powstania stopnia niepełnosprawności (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: Kolegium) zwróciło się do Wójta o wskazanie czy skarżący występował o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej; a także do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Oddziału Regionalnego w L. o informację, czy skarżący ubiegał się i czy zostały mu przyznane dopłaty w ramach systemów płatności bezpośrednich do gruntów rolnych). W związku z powyższym organ odwoławczy ustalił, że skarżący występował o zwrot podatku akcyzowego od 2017 r. i nieprzerwanie do 2021 r. włącznie (k. 49 akt admin.), a także otrzymywał powyżej wskazane dopłaty nieprzerwanie w latach 2017-2021, a ponadto otrzymał "pomoc klęskową" za lata 2018-2020.

Ponadto ustalono, że w dniu 31 marca 2022 r. zmarł J. S. (k. 47 akt admin.). W związku z powyższym skarżący wniósł o przyznanie świadczenia za okres od dnia złożenia wniosku do dnia śmierci osoby niepełnosprawnej (k. 55 akt admin.).

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy wskazaną powyżej decyzję Wójta.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, organ ten wskazał, że przy wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych należy kierować się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. W związku z czym uznał, że przepis ten nie mógł stać się podstawą odmowy przyznania świadczenia.

Kolegium stwierdziło, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, że skarżący jest osobą prowadzącą gospodarstwo rolne i - wbrew swojemu oświadczeniu - nie zaprzestał jego prowadzenia. Organ odwoławczy wskazał na informację z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zgodnie z którą A. S. nieprzerwanie w latach 2017 - 2021 składał wnioski i otrzymywał dopłaty unijne, a w latach 2018-2020 otrzymał też pomoc klęskową. Ponadto podał, że z danych udostępnionych przez Wójta wynika, że nieprzerwanie, począwszy od 2017 r. do 2021 r. włącznie A. S. występował o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej podając areał 9,94 ha. Okoliczności te dowodzą, zdaniem Kolegium, że A. S. jest i był rolnikiem.

Kolegium stwierdziło, że negatywną przesłanką przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest niezaprzestanie przez niego prowadzenia gospodarstwa rolnego, czyli niespełnienie warunku wynikającego z art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a drugą przesłanką jest przysługujące mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o czym stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy.

Skarżący powyższej decyzji zarzucił:

1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postepowania.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Tytułem wstępu należy zauważyć, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja Wójta w zakresie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615, dalej jako: u.ś.r.) jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wskazanym przez organ odwoławczy wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. 2014, poz. 1443). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności. W tym miejscu należy wskazać, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 786/21, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie m. in.: z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 682/22, z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 603/22, z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 329/22).

Organ odwoławczy oparł swoją decyzję na ustaleniu, iż skarżący jest rolnikiem i nie zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad ojcem. Kolegium wprawdzie oparło decyzję na innej przesłance niż organ pierwszej instancji, jednak ta rozbieżność nie stanowi uchybienia, przeciwnie – jest konsekwencją stosowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Kolegium jako organ odwoławczy miało obowiązek rozpatrzyć sprawę ponownie i dokonać własnych ustaleń faktycznych oraz własnej oceny prawnej sprawy.

Dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r. jest oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Taka forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Prawo nie przewiduje innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1273/20). Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium zasadnie dokonało weryfikacji oświadczenia strony o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym, przeprowadzając w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło do prawidłowej konkluzji, że skarżący nie spełnia przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu odwoławczego, które nie były kwestionowane w skardze, skarżący pobiera dopłaty z funduszy unijnych, których przesłanką uzyskania nie jest sama własność gospodarstwa, lecz jego rzeczywiste prowadzenie przez rolnika, a ponadto występował o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, wskazując areał 9,94 ha. Ustalenia te doprowadziły do trafnej konkluzji, że skarżący jest rolnikiem i nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Biorąc pod uwagę cele, jakie przyświecały ustawodawcy tworzącemu przesłanki wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego tj. świadczenie ma stanowić formę wsparcia dla osób, które muszą zrezygnować z aktywności zawodowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a drugiej strony przesłanki przyznawania dopłat bezpośrednich (realne prowadzenie gospodarstwa rolnego, a nie tylko jego własność), nie da się znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla pogodzenia sprzeczności wyrażającej się w tym, że skarżący oświadczył, iż zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym od 9 grudnia 2016 r. (oświadczenie – k. 7, k. 15 akt admin.), a jednocześnie w kolejnych latach pobierał dopłaty bezpośrednie.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2022 r., poz. 2727) "rolnika" należy definiować jako rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 53 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE oraz prowadzi działalność rolniczą), którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Ubocznie należy wskazać, że - jak zasadnie zwrócił uwagę NSA w uchwale 7 sędziów z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 (ONSAiWSA 2013/3/40, Lex nr 1230181), rolnik przy właściwej organizacji pracy może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że podstawową przesłanką przyznania rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17b ust. 1 u.ś.r.), która nie została spełniona w niniejszej sprawie.

W świetle powyższych okoliczności – oraz argumentacji skargi – należy podkreślić, że główną podstawą odmowy przyznania świadczenia nie było pobieranie świadczenia konkurencyjnego tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jeżeli pobieranie takiego świadczenia nie jest jedyną podstawą do odmowy przyznania świadczenia, nie istnieje podstawa do wyboru świadczenia zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Z tych względów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a.