Uzasadnienie
L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii zaskarżoną decyzja z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M. utrzymał w mocy decyzję znak [...] wydaną w dniu [...] r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w L. w przedmiocie wymierzenia odwołującej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w L. w gospodarstwie A. M. (dalej jako "skarżąca"), stwierdzono, że drób w ilości 25 kaczek przebywał na zewnątrz budynków inwentarskich, swobodnie przemieszczając się po terenie gospodarstwa, którego teren nie był w żaden sposób zabezpieczony przed kontaktem tego drobiu z innymi ptakami, drobiem oraz ptakami dzikimi. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane w protokole kontroli z dnia [...] r. oraz w dokumentacji fotograficznej. Strona podpisała protokół nie wnosząc do niego zastrzeżeń ani wyjaśnień.
W piśmie z dnia [...] r. znak [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z nie przestrzeganiem zasad bioasekuracji, tj. nie przestrzeganiem nakazu odosobnienia drobiu w gospodarstwie w sposób ograniczający jego kontakt z dzikimi ptakami oraz o przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz składania wniosków i zastrzeżeń. Strona nie zrealizowała prawa do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tej sprawie.
W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] r., podczas której stwierdzono, że skarżąca nie zastosowała się do nakazu odosobnienia drobiu, w szczególności przez to, że nie przetrzymywała drobiu w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, naruszyła przepisy prawa zawarte w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2016 r. poz. 2091), zwanego dalej "rozporządzeniem". Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. w dniu [...] r. wydał decyzję, w której na podstawie art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1539, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, nałożył na stronę karę administracyjną w wysokości [...] zł (słownie [...]).
Organ pierwszej instancji wymierzył najniższą z możliwych karę pieniężną, uwzględniając stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt, zakres i stopień stwierdzonych naruszeń, wielkość gospodarstwa oraz liczbę zwierząt.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła o umorzenie w całości kary, argumentując że nałożona na nią kara finansowa jest wysoka i nie jest w stanie jej uiścić. Wyjaśniła, że nie wiedziała o obowiązku odosobnienia drobiu, a sołtys spisująca ptactwo w jej gospodarstwie nie poinformowała jej o takim obowiązku, ponadto nikt nie poinformował jej o karze pieniężnej. Odwołanie wpłynęło z zachowaniem ustawowego terminu.
W dniu [...] r. w Wojewódzkim Inspektoracie Weterynarii w L. skarżąca zapoznała się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w sprawie, jednocześnie złożyła pisemną informację, że nie wnosi zastrzeżeń do akt sprawy i podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od skarżonej decyzji.
Pismem znak [...].[...] z dnia [...] r. skarżąca została poinformowana o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] r., a następnie pismem znak [...] z dnia [...] r. - do [...] r.
Po rozpatrzeniu odwołania Lekarz Weterynarii uznał je za niezasadne i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu kontroli gospodarstwa strony należy stwierdzić, że od dnia [...] r. wszystkich posiadaczy drobiu obowiązywały nakazy i zakazy zawarte w rozporządzeniu, w tym zawarty w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a nakaz odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami. Rozporządzenie to zostało wydane zgodnie z delegacją zawartą w art. 47 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j.DZ.U. z 2014 r., poz. 1539, ze zm.; obecnie t.j.Dz.U. z 2017 r. poz. 1855 – dalej jako "u.o.z.z."), wg której minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może, w drodze rozporządzenia, zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3, wprowadzić podział kraju na strefy objęte ograniczeniami i wolne od choroby, a ponadto może nakazać przeprowadzenie powszechnych badań, leczenia i innych zabiegów na zwierzętach z gatunków wrażliwych, mając na względzie zapobieżenie niekontrolowanemu szerzeniu się choroby zakaźnej zwierząt.
W myśl art. 85 aa ust. 1 pkt 24 ustawy powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku stwierdzenia, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie m.in. art. 47 ust. 1, działając na podstawie art. 85b ustawy w drodze decyzji administracyjnej nakłada administracyjną karę pieniężną. Za ww. naruszenie ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości od 0,2 do 0,8 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Kwota ta w roku 2016 wg Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] r. wyniosła [...] zł (słownie [...]). Ustalając wysokość kar pieniężnych powiatowy lekarz weterynarii bierze pod uwagę stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt oraz zakres stwierdzonych naruszeń lub ich stopień, a także odpowiednio, wielkość gospodarstwa, liczbę zwierząt, powierzchnię gospodarstwa lub wielkość produkcji w zakładzie, których dotyczy dane naruszenie.
W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. w gospodarstwie strony przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w L., stwierdzono nie przestrzeganie nakazu odosobnienia drobiu w taki sposób, aby skutecznie ograniczyć jego kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ptakami dzikimi, co stanowiło naruszenie § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia. Strona podpisała protokół kontroli w dniu [...] r. nie wnosząc do niego zastrzeżeń. W świetle powyższych regulacji prawnych oraz niekwestionowanych przez stronę ustaleń faktycznych Lekarz Weterynarii po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego w całości podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego zarzuty podnoszone przez stronę w odwołaniu są niezasadne z przyczyn wskazanych poniżej.
Zarzut strony podniesiony w odwołaniu, dotyczący braku wiedzy strony o obowiązku odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie nie zasługuje na uwzględnienie. Zagrożenie grypą ptaków jest faktem powszechnie wiadomym, o czym organy Inspekcji Weterynaryjnej informowały w prasie, mediach, a także na stronach internetowych. Ponadto przepisy dotyczące przedmiotowych spraw były opublikowane w dzienniku ustaw.
Niezasadny, w ocenie organu odwoławczego, jest wniosek skarżącej dotyczący umorzenia w całości nałożonej kary, z uwagi na jej wysokość powodującą duże obciążenie finansowe dla skarżącej. Organ podkreślił, że nie bada możliwości i zdolności płatniczych strony. Prowadzone postępowanie drugoinstancyjne, uruchomione wniesionym przez stronę odwołaniem dotyczy kary administracyjnej i prawidłowości jej nałożenia przez organ pierwszej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ podkreśla, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. uwzględnił czynniki wpływające na wysokość kary wymienione w art. 85aa ust. 3 u.o.z.z. i wymierzył możliwie najniższe kary. W związku z powyższym, organ nie miał możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, ani jej ustalenia w wysokości innej, aniżeli w przedziale przewidzianym w art. 85 aa ust. 1 pkt 24 ustawy.
Ponadto niezasadny jest zarzut, iż strona nie została poinformowana o konsekwencjach finansowych naruszenia prawa. Stwierdzić bowiem należy, iż w protokole, który strona otrzymała dnia [...]. widnieje zapis, iż może on stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W dniu [...]. skarżąca otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieprzestrzegania nakazu odosobnienia drobiu, strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zatem ze strony organu zostały dopełnione wszelkie wymogi zgodnie z art. 9, art. 10, art.11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2017 r., poz.1257) dalej jako "k.p.a.", tak, aby zagwarantować stronie pełną wiedzę na temat toczącego się wobec niej postępowania administracyjnego.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na opisaną wyżej decyzję ostateczną Lekarz Weterynarii skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego i przyjęcie w rezultacie, że skarżąca nie dopełniła obowiązków w zakresie odosobnienia ptactwa, podczas gdy ze względu na sposób zabezpieczenia hodowli, drób nie miał możliwości kontaktu z dzikim ptactwem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r, poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), przy czym w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia zatem, czy akt ten jest zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz, czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Kontrola wykonywana przez sąd administracyjny jest przy tym dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji ostatecznej.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione, które to przyczyny Sąd uwzględnił z urzędu zgodnie z przytoczonym wyżej art. 134 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana na podstawie przepisów wykonawczych (rozporządzenia), które w dacie orzekania przez organ odwoławczy już nie obowiązywały.
Zgodnie z art. 46 ust. 3 pkt 8f u.o.z.z. wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, tj. zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1 u.o.z.z., na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje podjęcie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego.
Stosownie zaś do art. 47 ust. 1 u.o.z.z. minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może – w drodze rozporządzenia - zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3 u.o.z.z.
Na podstawie powyższego upoważnienia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 20 grudnia 2016 r. rozporządzenie w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (powoływane jako "rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r."). Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 tego aktu wykonawczego, w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje się (m.in.):
- a) odosobnienie drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, (...)
- f) karmienie i pojenie drobiu oraz ptaków utrzymywanych w niewoli w sposób zabezpieczający paszę i wodę przed dostępem dzikich ptaków oraz ich odchodami, (...)
- g) wyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których jest utrzymywany drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa, w którym jest utrzymywany drób, oraz stałe utrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego.
W świetle zaś art. 85aa ust. 1 pkt 22 u.o.z.z. – w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy obu instancji – kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,5 do dwukrotności. (W tym miejscu wypada zwrócić uwagę, że w treści zaskarżonej decyzji jako podstawę nałożonych na skarżącą kar pieniężnych wskazano art. 85aa ust. 1 pkt 24 u.o.z.z., co traktować należy jako oczywistą omyłkę, albowiem do nakazów będących przedmiotem sporu w niniejszej sprawie odnosi się właśnie powołany wyżej pkt 22 przepisu art. 85 aa ust. 1 u.o.z.z., a nie pkt 24).
W realiach niniejszej sprawy istotny jest fakt, że rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r. zostało z dniem 6 kwietnia 2017 r. uchylone na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2017 r. poz. 772), dalej jako "rozporządzenie z dnia 4 kwietnia 2017 r."
Nowe rozporządzenie, które zastąpiło rozporządzenie z dnia [...] r., nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w dniu [...] r. powinien był uwzględnić zmianę stanu prawnego i zastosować przepisy rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r., a nie rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. Obowiązek ten wynikał również z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą, organ drugiej instancji na skutek wniesionego odwołania, ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę już rozpatrzoną i rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się zatem wyłącznie do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, lecz do ponownego – merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w oparciu o stan prawny aktualny na dzień orzekania.
O obowiązku zastosowania przez L. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w postepowaniu w niniejszej sprawie nowego rozporządzenia tj. rozporządzenia z dnie [...] r. decydowała również okoliczność, iż rozporządzenie to określa nakazy dotyczące utrzymywania drobiu w sposób łagodniejszy, niż czyniło to rozporządzenie z dnia [...] r. Jakkolwiek zaś postępowanie w przedmiocie określonym w art. 85aa ust. 1 pkt 22 u.o.z.z. jest postępowaniem administracyjnym, a nie karnym, to jednak z uwagi na represyjny charakter kary pieniężnej, przy jej orzekaniu należy uwzględniać wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli jest względniejszy dla sprawcy. O względniejszym dla skarżącej charakterze przepisów rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r. względem przepisów rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. decyduje natomiast chociażby fakt, że to drugie rozporządzenia nie zawiera już bowiem nakazu całkowitego odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, a jedynie nakaz utrzymania drobiu w sposób ograniczający jego kontakt z dzikimi ptakami (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a"), zaś obowiązki wskazane w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "f" i "g" rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r. odnoszą się tylko do ferm, w których drób jest utrzymywany w systemie bezwybiegowym, co oznacza, że nie mają one zastosowania w przypadku gospodarstwa skarżącej
Z powyższych względów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy zastosował nieobowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa, czym naruszył art. 6 i art. 15 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana w toku postępowania odwoławczego zmiana stanu prawnego czyni koniecznym uchylenie – poza zaskarżoną decyzją, w której pominięto tę okoliczność – również decyzji organu pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji rozważy natomiast, czy w świetle nowych (aktualnych) przepisów nadal zasadne jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, czy też postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć.
Z tych wszystkich względów Sad, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.