Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania I. B. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] r. w przedmiocie zasiłku celowego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
W piśmie z [...] r. skarżąca wystąpiła o przyznanie szeregu świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego w wysokości co najmniej [...] zł, z przeznaczeniem na wymianę zużytego sprzętu domowego - węża prysznicowego, zaworu do spłuczki w toalecie oraz żarówek. Skarżąca ponowiła wniosek w piśmie z [...] r. Organ połączył wnioski do wspólnego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] r. organ I instancji odmówił przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.; dalej jako: u.p.s.). Organ ustalił, że dochód skarżącej wynosi [...] zł, na którą to kwotę składają się częściowe opłaty za czynsz i za energię elektryczną, uiszczane przez matkę skarżącej. W ocenie organu nie ma jednak podstaw do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., gdyż zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie wszystkich ich potrzeb. Potrzebę wymiany zużytego sprzętu domowego skarżąca powinna zabezpieczyć w ramach własnych środków finansowych. Udzielenie pomocy w tym przypadku wykracza poza pojęcie zabezpieczenia elementarnej potrzeby życiowej.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o pomocy społecznej.
Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji co do dochodu skarżącej, podkreślając przy tym, że spełnienie kryterium dochodowego nie oznacza obowiązku organu przyznania pomocy w zakresie wszelkich zgłoszonych potrzeb i ponoszenia w całości kosztów utrzymania strony wnioskującej o jej przyznanie. Zasiłek celowy stanowi świadczenie o charakterze doraźnym, nie może stanowić podstawowego źródła utrzymania służącego do zaspokojenia, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Organ nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna czy zdrowotna była najtrudniejsza. Kolegium stwierdziło, że strona nie podjęła wprawdzie współdziałania z organem, jednak organ uwzględnił szczególną sytuację epidemiologiczną w kraju i dokonał ustaleń sytuacji dochodowej skarżącej bez jej udziału.
Kolegium wskazało również, że organ wyszedł naprzeciw potrzebom bytowym skarżącej, uwzględniając w części wnioski z kwietnia i z maja 2020 r. i przyznając skarżącej szereg świadczeń (dwukrotnie zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności, zasiłek okresowy z powodu bezrobocia, potwierdził też prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium, ustanowiony z urzędu pełnomocnik I. B. zarzucił naruszenie art. 39 ust. 1 u.p.s., przez błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu przesłanki uznaniowości organu w zakresie przyznania zasiłku celowego z dowolnością rozstrzygnięcia w tym zakresie. Pełnomocnik zgodził się ze stwierdzeniem, że spełnienie warunków otrzymania zasiłku celowego nie obliguje organu do jego przyznania, jednakże odmowa udzielenia świadczenia wymaga uzasadnienia, w tym powołania się na interes społeczny bądź brak możliwości organu. Przesłanki uzasadniające odmowę przyznania pomocy muszą mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium, a także przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.; dalej jako: ustawa Covid-19), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest uwarunkowane spełnieniem dwojakiego rodzaju przesłanek: po pierwsze, przesłanek natury ogólnej, odnoszących się do każdej formy wsparcia w ramach pomocy społecznej. Do tej grupy należą w szczególności przesłanki wynikające z celów pomocy społecznej (art. 2-4, art. 7 u.p.s.), przesłanki podmiotowe, wskazujące krąg podmiotów, które mogą być potencjalnie objęte formami wsparcia z pomocy społecznej (art. 5-5a u.p.s.) oraz przesłanka kryterium dochodowego, z której wynika, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej jest uwarunkowane uzyskiwaniem dochodu nie przekraczającego określonych przez prawodawcę progów (art. 8 u.p.s.). Druga grupa przesłanek ma już charakter szczegółowy i odnosi się do poszczególnych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej. Co istotne w rozpoznawanej sprawie, ustawowe przesłanki różnią się stopniem precyzyjności – niektóre bazują na kryteriach ścisłych (kryterium dochodowe, przesłanki podmiotowe), inne mają charakter zwrotów niedookreślonych, którym konkretną treść można nadać dopiero w uwarunkowaniach konkretnej sprawy (większość przesłanek nawiązujących do celów pomocy).
Oparcie przesłanek na zwrotach niedookreślonych tworzy po stronie organów pewien luz decyzyjny. Zakres luzu decyzyjnego zwiększa się znacząco w przypadkach, gdy ustawodawca wprowadza uznanie administracyjne w orzekaniu o przyznaniu poszczególnych świadczeń. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku zasiłku celowego. Jak wynika z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Treść powyższej regulacji wskazuje na dwojaki poziom luzu decyzyjnego organu – z jednej strony pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" ma charakter niedookreślony, co oznacza konieczność ustalenia w konkretnych uwarunkowaniach danej sprawy, czy żądane przez wnioskodawcę środki mają służyć zaspokojeniu takiej potrzeby, którą można uznać za niezbędną.
Z drugiej strony, organ podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku (a także w przedmiocie jego kwoty), działa w granicach luzu decyzyjnego, co wynika z użycia w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania: "może być przyznany". Luz decyzyjny organu ograniczają dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, z drugiej, ogólna zasada postępowania administracyjnego, nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.). Dokonując ważenia interesów organ orzekający w sprawach pomocy społecznej musi z jednej strony mieć na uwadze potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale także ograniczone środki jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej.
Uwarunkowania prawne, w jakich wydawana jest decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, determinują również sądową kontrolę decyzji organu. W przypadku decyzji uznaniowych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, sąd kontroluje przede wszystkim przestrzeganie przez organ wymogów proceduralnych, bada prawidłowość ustaleń faktycznych (tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można mówić o prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego), a także ocenia, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu luzu decyzyjnego, wyznaczanych wskazanymi wyżej determinantami. Oczywiście sąd administracyjny musi zapewnić skarżącemu skuteczną ochronę prawną, tym niemniej jednak rolą sądu jest kontrola zgodności decyzji z prawem. Aby uchylić (stwierdzić nieważność) decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, sąd musi ustalić, że decyzja narusza prawo. Istotą luzu decyzyjnego jest pozostawienie organom administracji pewnej swobody w rozstrzyganiu spraw, motywowanej tym, że to organy są w stanie lepiej dobrać rozstrzygnięcie do uwarunkowań konkretnej sprawy, mają bowiem lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb wnioskodawcy, ale też w zakresie własnych (niestety ograniczonych) możliwości wsparcia, nie tylko wnioskodawcy, ale całej szerokiej rzeszy innych potrzebujących.
Powyższy ogólny wywód był konieczny, aby zakreślić ramy, w jakich sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w rozpoznawanej sprawie. Działając w tak określonych ramach, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcia organów w konkretnych uwarunkowaniach tej indywidualnej sprawy, nie może być potraktowane jako wykraczające poza granice przyznanego organom luzu decyzyjnego. Wbrew zarzutom skargi nie jest to rozstrzygnięcie arbitralne.
W rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego z udziałem strony, co jest zasadniczo wymagane przepisem art. 106 ust. 4 u.p.s. Należy jednak zauważyć, że postępowanie prowadzone było w okresie rozwoju pandemii koronawirusa. Ze względu na to ustawodawca zdecydował się wprowadzić szczególne rozwiązania prawne dotyczące przeprowadzania wywiadu środowiskowego w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 374 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym od 18 kwietnia 2020 r.), z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: (1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się, oraz (2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b [u.p.s.], a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub (3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy.
Ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w drodze rozmowy telefonicznej (zamiast wywiadu środowiskowego) okazało się niemożliwe, pomimo podejmowanych kilkukrotnie prób ze strony organu. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że nie dysponuje ona kontaktem telefonicznym. Skarżąca domagała się przeprowadzenia wywiadu drogą "korespondencyjną", zastrzegając przy tym konieczność zaopatrzenia w kopertę zwrotną ze znaczkiem, aby nie musiała ponosić kosztów korespondencji. Takiej formy nie przewidują przywołane wyżej przepisy, choć nie można jej wykluczyć. Każdy (niesprzeczny z prawem) tryb pozyskania jak najbardziej aktualnych i pełnych informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy zasługuje na aprobatę. W zakresie niezbędnym do wydania decyzji organowi udało się uzyskać informacje na podstawie innych źródeł: składanych przez skarżącą dokumentów, informacji z Miejskiego Urzędu Pracy, rozmów telefonicznych z matką skarżącej.
W ocenie Sądu organ I instancji wyczerpał dostępne w sprawie środki dowodowe. Przyczyną odmowy przyznania zasiłku celowego nie była wadliwa czy niepełna ocena sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącej, wynikająca z niemożliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ale stwierdzenie, w ramach przyznanego organowi luzu decyzyjnego, że potrzeba bytowa skarżącej nie miała charakteru tak istotnego i naglącego, że wymagała wsparcia z ograniczonych środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej.
W zakresie przesłanki kryterium dochodowego nie ma sporu między stronami. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że za dochód skarżącej należy uznać kwoty opłat za mieszkanie i za prąd, jakie uiszcza matka skarżącej. Jest to niewątpliwie przysporzenie majątkowe na rzecz skarżącej. Choć nie trafia do niej bezpośrednio, to bez wątpienia zmniejsza ciężary utrzymania mieszkania, w którym skarżąca mieszka. W tej sytuacji opłaty uiszczane przez matkę skarżącą będą przychodem skarżącej w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s.
Sporna pozostaje natomiast kwestia przesłanek z art. 39 ust. 1 u.p.s. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej dotyczył przyznania zasiłku celowego na wymianę zużytego sprzętu domowego (wąż prysznicowy, zawór do spłuczki, żarówki).
Jak już sygnalizowano wyżej, organy muszą oszczędnie gospodarować relatywnie niewielkimi środkami przeznaczonymi na wielkie potrzeby szerokiej grupy klientów pomocy społecznej (por. podobnie wyrok NSA z 29 września 2020 r., I OSK 1032/20). Uznanie administracyjne, jakim dysponują organy na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s., obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele wskazane im przez ustawodawcę. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 czerwca 2020 r., II SA/Gl 1640/19). W idealnym świecie wszystkie potrzeby osób potrzebujących powinny być zaspokojone, jednak organy działają w świecie realnym, w którym zasoby systemu pomocy społecznej nigdy nie są wystarczające do zapewnienia wszystkim potrzebującym godnych warunków życia.
Stąd potrzeby bytowe osób ubiegających się o wsparcie podlegają pewnej gradacji. Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, nie można organom postawić zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 u.p.s. Odmowa przyznania zasiłku celowego mieściła się w pełni w granicach luzu decyzyjnego przyznanego organom przez ustawodawcę. Nie bez wpływu na taką ocenę pozostaje również fakt, że skarżąca uzyskała wsparcie z pomocy społecznej w innym zakresie, obejmującym zasiłek okresowy w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia do 31 maja 2020 r., zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w miesiącach kwietniu i maju 2020 r. w kwotach po [...] zł, potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (decyzje Prezydenta Miasta L. z [...] r., k. 32-36 akt adm.). Trudno w tej sytuacji doszukiwać się w decyzjach organu I instancji działań arbitralnych, nie uwzględniających potrzeb bytowych skarżącej.
Potrzeby skarżącej są istotne, ale wobec ograniczonych możliwości finansowych systemu pomocy społecznej, potrzeby te muszą podlegać pełnej gradacji i nie może ona oczekiwać, że pomoc społeczna zapewni jej wsparcie w zakresie wszystkich potrzeb bytowych, niezależnie od ich charakteru.
Należy w tym miejscu odnotować na marginesie, że w toku postępowania odwoławczego skarżąca składała pisma (zatytułowane jako "odwołania"), w których domagała się rozpatrzenia jej wniosków (zawartych w tych samych pismach z [...] r.) dotyczących przyznania zasiłków celowych na zakup obuwia, odzieży oraz środków higienicznych i dezynfekujących. Z akt sprawy nie wynika, czy wnioski te były przedmiotem rozpoznania organów i czy zostały w tych kwestiach wydane decyzje administracyjne. Przedmiotem kontroli Sądu jest konkretna decyzja, dotycząca odmowy przyznania zasiłku celowego na wymianę zużytych sprzętów domowych. Sąd nie może wobec tego odnosić się do innych wniosków (nawet zawartych w tych samych pismach), jeżeli nie były one jeszcze przedmiotem rozstrzygnięcia organu, zaskarżonego do sądu.
Wobec powyższych argumentów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U z 2019 r., poz. 18).