Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. Burmistrz J. L. odmówił przyznania M. Ł. (dalej też jako wnioskodawca lub skarżący) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem - F. Ł..
Uzasadniając przyjęte stanowisko organ wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie spełnia on przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż niepełnosprawność ojca powstała w innym okresie niż wskazany w tym przepisie. Ponadto ojciec jest żonaty i jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przeszkodę w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy.
W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podniósł, że ojciec jest osobą niepełnosprawną, która wymaga stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczonymi możliwościami samodzielnej egzystencji. Nadto wskazał, że organ pominął wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który orzeczeniem tym uznał powołany przez organ przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Dodał również, że wskazany przez organ art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy oświadczeniach rodzinnych nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnych. Jego zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy prowadziłoby do sytuacji, w której pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny - syn niepełnosprawnego, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawnym ojcem, zostałby on tej opieki pozbawiony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako Kolegium) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej dalej u.ś.r.), decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści art. 17 u.ś.r. stwierdziło, że w świetle utrwalonego, w tym powołanego przez Kolegium orzecznictwa, podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia nie mogła być okoliczność powstania niepełnosprawności ojca wnioskodawcy po okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Istotne jest, że ojciec wnioskodawcy został zaliczony orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 17 czerwca 2014 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności.
Natomiast zdaniem Kolegium odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest uzasadniona z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim i jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z akt sprawy wynika natomiast bezspornie, że niepełnosprawny F. Ł. pozostaje w związku małżeńskim z B. Ł.. Z jej oświadczenia załączonego do wniosku wynika, że pracuje zawodowo jako pielęgniarka w szpitalu, co stanowi źródło jej dochodu i z tego powodu nie jest w stanie zrezygnować z zatrudnienia. Natomiast jej syn jest osobą niepracującą i poświęcił się opiece nad mężem, a swoim ojcem. Z powodu sprawowanej opieki nie może podjąć zatrudnienia.
W tym względzie Kolegium powołało się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi wyłączona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie należącej do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z inną osobą i wyłączenie to jest niezależne od tego czy współmałżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest w stanie opiekować się drugim współmałżonkiem, wymagającym stałej opieki.
W sprawie brak również podstaw do zastosowania innej, występującej w orzecznictwie wykładni tego przepisu, pozwalającej na przyznanie w szczególnych okolicznościach wnioskowanego świadczenia zstępnemu przed małżonkiem, który nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy małżonek ten nie jest obiektywnie zdolny wypełnić obowiązku opieki, gdyż taka sytuacja w sprawie nie występuje. Deklarując brak możliwości sprawowania opieki nad mężem, B. Ł. powołała się na pracę zawodową stanowiącą źródło dochodu, co nie może być uznane za przeszkodę w sprawowaniu opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest właśnie przeznaczone dla osób, które pracują i rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia oraz zwrot kosztów postępowania i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W ocenie skarżącego, wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy oraz ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy. Jego zdaniem pozostając przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. W tym zakresie przywołał wyrok NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14, wskazujący, że osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie powtarzając co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem pełnomocnika skarżącego i wobec braku sprzeciwu organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.".
Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.).
W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności, zauważyć należy, że wydana w sprawie decyzja organu pierwszej instancji zawiera szerszy katalog przyczyn uzasadniających odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika natomiast, że organ ten uwzględnił część zarzutów odwołania i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy powołując się tylko na negatywną przesłankę nakazującą odmówić świadczenia - okoliczność pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Nie były bowiem przedmiotem sporu w niniejszej sprawie ustalenia stanu faktycznego. Ten prezentuje się jasno - wymagający opieki, dysponujący orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim i jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka natomiast sytuacja - w ocenie Kolegium - wypełnia treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dając podstawę do domowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Stanowisko takie, sąd orzekający w niniejszym składzie w całości podziela. Pogląd ten, jako odpowiadający literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., znajduje również potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z 20 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2031/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w świetle powyższego przepisu, że nie powinno budzić wątpliwości, iż pozostawanie osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 K.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są ww. rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. W tym samym wyroku NSA podkreślił, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Innymi słowy, jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie zostało natomiast ustalone, że żona wymagającego opieki ojca skarżącego, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wobec tego, brak było podstaw do przyznania skarżącemu, prawa do wnioskowanego świadczenia.
Niemniej jednak, również zdaniem sądu, względy wykładni systemowej i funkcjonalnej pozwalają na odejście od literalnej tylko wykładni omawianego przepisu, ale tylko w wyjątkowych przypadkach, które w niniejszej sprawie jednak nie zachodzą.
W tym względzie wskazuje się w orzecznictwie, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki z przyczyn obiektywnych, od niego niezależnych, nie może wobec niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w zakresie świadczenia takiej opieki realnie i efektywnie wykonywać (por. przykładowo: wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2020r., II SA/Ol 28/20; wyrok WSA w Poznaniu z 1 lipca 2020 r., IV SA/Po 473/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 7 lipca 2020 r., II SA/Rz 312/20; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 marca 2012 r., IV SA/Wr 848/11).
Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy drugi małżonek opieki takiej nie sprawuje, lub z różnych przyczyn nie chce jej sprawować, chociaż pozwala mu na to stan zdrowia, w szczególności gdy nie może tej opieki sprawować z uwagi na własną pracę zawodową, która to sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, co wynika m.in. z zalegającego w aktach oświadczenia żony [...] Ł..
Innymi słowy, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między małżonkami, czy też z innych przyczyn np. zdrowy współmałżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny.
Podsumowując, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po stronie małżonki niepełnosprawnego nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad mężem, związane w szczególności z jej stanem zdrowia lub wiekiem. Fakt niesprawowania tej opieki wynika z jej decyzji w tym zakresie i nie jest uwarunkowany przeszkodami natury obiektywnej.
Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznaniu świadczenia stoi na przeszkodzie treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przepis ten nawet przy zastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej nie pozwalał organom na uwzględnienie wniosku skarżącego.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.