Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej także: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] r., znak: [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 2 września 2019 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią J. M..
Decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność w stopniu znacznym babci skarżącego istnieje od 29 lipca 2017 r., a więc powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia.
W odwołaniu od decyzji skarżący podkreślił, że decyzja ta jest dla niego niezwykle krzywdząca, gdyż sprawuje osobistą opiekę nad babcią, co ma związek również z tym, że babcia nie chciała już dłużej przebywać w domu pomocy społecznej.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że babcia skarżącego ma 99 lata, jest wdową i dysponuje orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z [...] r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z treści orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 lipca 2017 r. W ocenie Kolegium, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, okoliczność ta nie może skutkować pozbawieniem opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kierując się treścią wspomnianego wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz utrwalonym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych, organ uznał, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności jako niekonstytucyjna nie znajduje zastosowania, a oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji wydał jednak rozstrzygnięcie prawidłowe, gdyż w sprawie zachodziły inne okoliczności wyłączające możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ten pominął, że na mocy art. 128 i 129 § 1 k.r.o. skarżący należy do kręgu osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec J. M., której jest wnukiem - krewnym w linii prostej, spokrewnionym w drugim stopniu. Formalnie zatem jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, albo gdy wykaże, że osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego też Kolegium, działając na podstawie art. 136 k.p.a., zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu dokonania oceny, czy skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad babką oraz czy J. M. posiada dzieci i czy mogą one sprawować nad nią opiekę.
Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 24 września 2019 r. ustalono, że J. M. jest osobą leżącą wymagającą całodobowej opieki. Skarżący sprawuje opiekę nad babcią i z tej przyczyny nie może podjąć zatrudnienia. Oznajmił, że babcia ma dwie córki. Kolegium podkreśliło, że skoro z akt sprawy nie wynika, aby jedna z tych córek – S. I. posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to oznacza, że w sprawie nie wykazano, że osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną J. M.. Tym samym należało przyjąć, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie było podstaw do przyznania skarżącemu do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Sądu na decyzję Kolegium, uzupełnionej pismem pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, A. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 128 i art. 132 k.r.o., poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że wobec braku obiektywnej możliwości wypełnienia obowiązku alimentacyjnego względem jego babci przez jej dzieci, jako wnuk opiekujący się babcią, który z tego powodu zrezygnował z zatrudnienia, jest uprawniony do uzyskania tego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w pierwszej instancji, należało uchylić również i tę decyzję, na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozstrzyganej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożyło Kolegium, zaś skarżący we wskazanym wyżej terminie czternastodniowym nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowo stwierdziło Kolegium, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, z. 9, poz. 104) oraz utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka wieku powstania niepełnosprawności jako niekonstytucyjna nie znajduje zastosowania, a oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Co najmniej przedwczesne było jednak stanowisko organu odwoławczego, że przyznanie skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia jest niemożliwe, gdyż nie wykazano, aby córka jego babci J. M. – S. I. posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tym samym nie wykazano, że nie jest ona w stanie sprawować opieki nad swoją matką.
Wskazać należy, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż wskazane w pkt 1-3 (rodzice, opiekun faktyczny dziecka bądź osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną), na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny, a więc obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek ten obciąża zstępnych przed wstępnymi, wstępnych przed rodzeństwem, zaś w przypadku, gdy jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.).
Artykuł 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie przez Kolegium zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a u.ś.r., wyłączającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, jako osobie spełniającej przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ drugiej instancji dokonał wykładni literalnej tych przepisów, uznając, że w świetle ich brzmienia wyłącznie legitymowanie się przez córkę J. M. – S. I. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności otwierałoby możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium wykładnia tych przepisów narusza zasadę demokratycznego państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP. Podkreślić bowiem należy, że ratio legis regulacji zawartej w cytowanych regulacjach sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń – specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że wskazane przepisy należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Trzeba mieć zatem na względzie, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 132 k.r.o., zgodnie z którym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji) (zob. przykładowo wyroki NSA: z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14; z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14; z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16).
W rozstrzyganej sprawie jest poza sporem, że babcia skarżącego J. M. ma dwie córki, które są osobami zobowiązanymi względem niej do alimentacji w bliższej kolejności niż skarżący. Oznacza to, że przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe w przypadku stwierdzenia, iż osoby te nie są w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu, w rozumieniu powołanych przepisów.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że jedna z córek babci skarżącego – H. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie więc osoba ta spełnia opisany wyżej warunek. Natomiast druga jej córka – S. I., ur. [...] 1946 r., nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Trzeba jednak zauważyć, że jest ona osobą w podeszłym wieku (74 lata), przy czym z jej wyjaśnień zawartych w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym wynika, że zasadniczą przyczyną braku możliwości sprawowania przez nią opieki nad matką jest jej stan zdrowia. Przy tym choć informacje znajdujące się w tym wywiadzie środowiskowym są nader lakoniczne, to wynika z nich, co może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, że jest ona osobą schorowaną, "po operacji i jej stan zdrowia nie pozwala na pomoc drugiej osobie, ponieważ sama wymaga pomocy".
Co więcej, w świetle jej wyjaśnień, osoba ta, z uwagi na swój wiek i zły stan zdrowia, nie jest w stanie wykonywać pracy w posiadanym gospodarstwie rolnym. Jej zasadniczym źródłem utrzymania jest więc renta kwartalna z [...] oraz dodatkowo tylko dochód z gospodarstwa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, pracownik socjalny, który przeprowadził wywiad stwierdził, że jego zdaniem, w stosunku do S. I. "zasadne jest odstąpienie od obowiązku alimentacji na rzecz matki" (k. 52 akt adm.).
Zauważyć należy, że Kolegium nie odniosło się do tych kwestii należycie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, albowiem uznało, że zgodnie z literalną wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., jedyną okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia przez S. I. obowiązku alimentacyjnego mogłoby być posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem, w świetle przyjętej przez Sąd interpretacji tych przepisów, wspomniane kwestie wymagają wnikliwego wyjaśnienia w kontekście zbadania przesłanek do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Trzeba bowiem zauważyć, że bezsprzecznie w świetle cytowanego art. 132 k.r.o. utrata zdolności do pracy, w tym pracy w gospodarstwie rolnym, może oznaczać, że osoba ta, jako zobowiązana w bliższej kolejności do alimentacji J. M., nie jest w stanie wypełnić swojego obowiązku alimentacyjnego. Kolegium nie oceniło w żaden sposób stanu zdrowia S. I., poza stwierdzeniem, że nie jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Nie odniosło się w szczególności do schorzeń, na jakie cierpi ta osoba, które – zwłaszcza mając na względzie jej podeszły wiek – winny być wnikliwie przeanalizowane pod kątem wykluczenia możliwości zadośćuczynienia przez nią obowiązkowi alimentacyjnemu względem niepełnosprawnej matki. Brak tych ustaleń jest tym bardziej niezrozumiały, że odnosząc się do opisanej kwestii Kolegium podkreśliło kilkakrotnie konflikt istniejący w przeszłości pomiędzy S. I., która to okoliczność – jak zresztą trafnie ocenił organ – jest prawnie obojętna dla oceny wspomnianej, kluczowej w sprawie okoliczności.
W konsekwencji błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy ten uchylił się bowiem od zbadania, czy S. I. faktycznie może sprawować opiekę na matką. Trzeba zaś ponownie podkreślić, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. wymaga odniesienia się do art. 132 k.r.o. To z tego przepisu wynikać będzie obowiązek ustalenia tego, czy S. I. może sprawować opiekę nad J. M.. Jako przesłankę powstania obowiązku alimentacyjnego zobowiązanego w dalszej kolejności wymienia bowiem stan braku możliwości wypełnienia obowiązku przez osobę zobowiązana w bliższej kolejności lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Stosując ten przepis organy administracji sprawdzić więc powinny, czy osoba zobowiązana w bliższej kolejności, którą w rozpoznawanej sprawie jest S. I., ma możliwość wypełnienia obowiązku opieki względem swojej matki.
Ma to tym istotniejsze znaczenie, że jak wspomniano wyżej, w toku postępowania wyjaśniającego osoba ta wyraźnie wskazywała, że nie jest w stanie sprawować opieki nad matką, z uwagi na swój zły stan zdrowia.
Zdaniem Sądu, rację ma skarżący twierdząc, że konieczności czynienia ustaleń faktycznych dotyczących stanu zdrowia S. I. nie wyłącza ustalenie, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie stanowi przecież wyraźnie, że dowodem na okoliczność możliwości spełniania obowiązku opieki przez osobę zobowiązaną jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Nie ogranicza ona zatem środków dowodowych i tym samym zastosowanie znajdą tu ogólne zasady wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ten zaś w art. 75 § 1 stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie Sądu, nie ma więc przeszkód, by w toku postępowania administracyjnego sięgnąć również do innych środków dowodowych aniżeli orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.
Ponadto należy mieć na względzie, że przepisy k.r.o. w ograniczonym zakresie wskazują, w jakiej postaci może być realizowany obowiązek alimentacyjny. Oznacza to, że dopuszczalna jest każda postać świadczeń alimentacyjnych w tym poprzez świadczenia w naturze, jeżeli sposób ten będzie skuteczniej zabezpieczać interesy uprawnionego i będzie także wygodniejszy dla zobowiązanego. Decydują o tym każdorazowo okoliczności sprawy. W toku postępowania w żaden sposób nie zweryfikowano możliwości finansowych S. I., pozwalających na ustalenie, czy taki sposób wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego ma swoje uzasadnienie. Również braki postępowania dowodowego w tym zakresie przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.
Orzeczenie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego w ramach przyznanego prawa pomocy zostało oparte o art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.