Uzasadnienie
L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia 15 października 2009 r., po rozpatrzeniu zażalenia C. M. i H. T. na dwa postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 31 sierpnia 2009 r. nr [...]1A[...] i nr [...]1B[...], nakładające odrębnie na zobowiązanych grzywnę w wysokości 18 073,94 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki garażu wybudowanego samowolnie przy budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 110, przy ul. S. w N. – utrzymał w mocy "zaskarżone postanowienie".
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał upomnienie (doręczone zobowiązanym w dniu 28 marca 2008 r.), w którym wezwał C. M. i H. T. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia 18 stycznia 2008 r. nr [...], to jest nakazu rozbiórki garażu wybudowanego samowolnie przy budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 110, przy ul. S. w N. Wobec niewykonania powyższego obowiązku przez zobowiązanych, w dniu 4 lutego 2009 r. wystawione zostały tytuły wykonawcze nr 1A/2009 i 1B/2009, które zostały im doręczone w dniu 9 lutego 2009 r. W dniu 31 sierpnia 2009 r. wskazanymi na wstępie postanowieniami organ pierwszej instancji orzekł o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w wysokości 18 073,94 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki garażu wybudowanego samowolnie przy budynku mieszkalnym.
Zdaniem organu drugiej instancji niezasadne są zarzuty podniesione w zażaleniu. Wysokość grzywny została ustalona prawidłowo jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2008 r., II SA/Lu 283/08, o wstrzymaniu wykonania powołanej decyzji PINB z dnia 18 stycznia 2008 r. nr [...] upadło wraz z wydaniem wyroku Sądu oddalającego skargę H. T. na decyzję organu drugiej instancji w tej sprawie. Zarzuty zobowiązanych, iż budowę przedmiotowego garażu zrealizowano łącznie z budową budynku mieszkalnego w oparciu o pozwolenie na budowę dotyczą postępowania zakończonego decyzją ostateczną w przedmiocie nakazu rozbiórki omawianego obiektu i nie mogą być uwzględnione w prowadzonym obecnie postępowaniu egzekucyjnym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył H. T., domagając się umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości. Zdaniem skarżącego organy egzekucyjne "dokonały zamachu na jego prawo własności", chronione na podstawie art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślił, iż w niniejszej sprawie "samowola budowlana przedawniła się 31 sierpnia 2008 r.". Organy pominęły również fakt, iż w sprawie samowoli budowlanej toczyło się postępowanie sądowe, zakończone postanowieniem WSA w Lublinie z dnia 14 lipca 2008 r. o wstrzymaniu wykonania powołanej decyzji PINB z dnia 18 stycznia 2008 r. nr [...].
Skarżący zarzucił również, iż wysokość nałożonej grzywny narusza art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nałożono ją w kwocie przekraczającej 10 000 zł. Organy nie powołały rzeczoznawcy majątkowego, który obliczyłby właściwą powierzchnię użytkową garażu oraz oszacowałby straty i koszty poniesione przez skarżącego w okresie od 18 stycznia 2008 r. Skarżący poinformował także, iż w dniu 22 października 2009 r. wystąpił do WINB z wnioskiem o wzruszenie decyzji ostatecznych w przedmiocie rozbiórki garażu na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a. i przedstawił dowody świadczące o braku samowoli budowlanej w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę z urzędu również takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą.
Skarga jest zasadna z przyczyn innych niż w niej podniesione.
Z akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wydał upomnienie wzywające C. M. i H. T. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 18 stycznia 2008 r. nr [...], to jest nakazu rozbiórki garażu wybudowanego samowolnie przy budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 110, przy ul. S. w N. Upomnienie to zostało prawidłowo doręczone obojgu zobowiązanym w dniu 28 marca 2008 r.
W związku z niewykonaniem wskazanego wyżej obowiązku organ pierwszej instancji w dniu 4 lutego 2009 r. wystawił dwa tytuły wykonawcze o numerach: 1A/2009 (dotyczący H. T.) oraz 1B/2009 (dotyczący C. M. T.), doręczone w dniu 9 lutego 2009 r. W dniu 31 sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał dwa postanowienia o numerach [...]1A[...] oraz [...]1B[...], nakładające odrębnie na każdego z zobowiązanych grzywnę w wysokości 18 073,94 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki omawianego garażu. Postanowienia te doręczono zobowiązanym w dniu 7 września 2009 r. W dniu 10 września 2009 r. złożyli oni, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., zażalenie na "postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia znak [...] z dnia 31.08.2009 r.". Organ drugiej instancji uznał, iż pismo to stanowi zażalenie zobowiązanych na oba postanowienia organu pierwszej instancji wydane w dniu 31 sierpnia 2009 r.
W ocenie Sądu treść omawianego pisma nie uprawniała w żadnym razie organu drugiej do zajęcia takiego stanowiska. Z pisma tego, jak wskazano wyżej, wynika bowiem jedynie, iż C. M. i H. T. składają zażalenie na postanowienie PINB z dnia 31 sierpnia 2009 r. nr "[...]". W aktach administracyjnych sprawy nie ma orzeczenia organu pierwszej instancji o takim numerze.
W tej sytuacji obowiązkiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było wezwanie zobowiązanych do sprecyzowania treści ich żądania.
W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest bowiem stanowisko, iż do odwołań (a więc – w myśl art. 144 k.p.a. – również do zażaleń) – jako rodzaju podania – znajduje zastosowanie art. 63 k.p.a. W świetle zatem paragrafu 2 tego przepisu zażalenie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Stwierdzenie zaś przez organ, że podanie nie czyni zadość wymaganiom formalnym, w tym nie wskazuje precyzyjnie żądania, nakłada na organ – stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. – obowiązek wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., II GSK 1/09, LEX nr 552714).
Organ drugiej instancji winien był zatem wezwać zobowiązanych do wyjaśnienia, czy każde z nich składa zażalenie od obu postanowień organu pierwszej instancji z dnia 31 sierpnia 2009 r. o numerach [...]1A[...] oraz [...]1B[...], czy też każda z tych osób składa zażalenie na postanowienie dotyczące jej osoby, a więc C. M. T. skarży postanowienie nr [...]1B[...], zaś H. T. skarży postanowienie nr [...]1A[...]. W żadnym razie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był natomiast uprawniony do samodzielnego ustalenia treści żądania zobowiązanych wynikającego z przedmiotowego zażalenia. Uchylając się od tego obowiązku WINB naruszył powołane przepisy art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a.
Uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik, albowiem gdyby okazało się, czego nie można wykluczyć, że każde z zobowiązanych złożyło zażalenia od obu postanowień organu pierwszej instancji z dnia 31 sierpnia 2009 r. o numerach [...]1A[...] oraz [...]1B[...], to z uwagi na fakt, że osoby te nie mają interesu prawnego do zaskarżenia postanowienia dotyczącego wyłącznie drugiego małżonka, obowiązkiem organu odwoławczego byłoby wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania wywołanego zażaleniem H. T. na postanowienie nr [...]1B[...] oraz postępowania wywołanego zażaleniem C. M. T. na postanowienie nr [...]1A[...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a.
Zauważyć również należy, iż samo rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia zawiera rozbieżności, które uniemożliwiają prawidłowe odczytanie treści tego aktu. Z sentencji omawianego postanowienia wynika bowiem z jednej strony, iż zapadło ono po rozpatrzeniu zażalenia C. M. i H. T. na "postanowienia PINB z dnia 31 sierpnia 2009 r. nr [...] i [...]" (powinno być: "[...]1A[...] i [...]1B[...]"), z drugiej zaś strony zawiera ona sformułowanie: "utrzymuję zaskarżone postanowienie w mocy".
Taki sposób zredagowania zaskarżonego postanowienia prowadzi do naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., wskazującego jakie elementy winno zawierać postanowienie. Rozstrzygnięcie decyzji (postanowienia) powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji (postanowienia; por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 647-648).
Wskazane wyżej uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
Ze względu na rodzaj stwierdzonych uchybień i ich skutki zbędne było odnoszenie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Stwierdzić jednak należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., II SA/Lu 283/08, oddalił jego skargę na decyzję WINB z dnia 12 marca 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 18 stycznia 2008 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę przedmiotowego garażu. Powoływane zaś przez skarżącego postanowienie Sądu z dnia 14 lipca 2008 r. o wstrzymaniu wykonania wskazanej decyzji PINB z dnia 18 stycznia 2008 r., jak słusznie podniósł organ odwoławczy, utraciło swą moc wraz z chwilą wydania powyższego wyroku. W obrocie prawnym pozostaje zatem ostateczna decyzja orzekająca rozbiórkę, co oznacza, że organy egzekucyjne są obowiązane do prowadzenia czynności zmierzających do wyegzekwowania wynikającego z tej decyzji obowiązku administracyjnego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni, stosownie do art. 153 p.p.s.a., powyższe uwagi, wskazania i wnioski, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki omawianego obiektu budowlanego. Nadto rzeczą organu administracji będzie rozważenie, czy w rozpoznawanej sprawie celowe było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a następnie nałożenie grzywny w celu przymuszenia, odrębnie w stosunku do każdego z zobowiązanych, skoro obowiązek rozbiórki wskazanego garażu został nałożony na obydwoje zobowiązanych jedną decyzją.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 tejże ustawy oraz § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).